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Wikileaks: Temor de EE.UU. por recursos en Fondos de Pensiones e influencia de banqueros en el Congreso, la Justicia y el Gobierno

Por:  |  Fecha: agosto 30, 2011  1:01 AM |  En:  República Dominicana,

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1. (SBU) El gobierno norteamericano no debe invertir en el fondo de pensiones dominicano (AFP – Administradoras de Fondos de Pensiones) debido a la extremadamente alta posibilidad de perder los fondos debido al fraude y la corrupción.  Basado en el estado actual de las cosas en RD, la embajada norteamericana en Santo Domingo urge encarecidamente al Departamento (de Estado, NT) a autorizar la no participación en el Sistema de Seguridad Social local (LSSS).  La embajada en Santo Domingo urge al Departamento a aprobar nuestra solicitud para situar los dineros de la pensión del personal situados localmente en fondos de pensiones situados en EUA.  Este cable responde a la solicitud del Departamento (cables de referencia) para referencia adicional a lo contenido en el cable de referencia B.

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Las AFP controladas por los bancos

2. (SBU) Las AFP en RD están controladas por bancos privados dominicanos.  Los bancos dominicanos han estado sujetos a controles regulatorios poco estrictos que consistentemente han fallado en asegurar que los bancos cumplan con las leyes y regulaciones aplicables.  Los bancos dominicanos no están constreñidos por los controles reguladores que limitan la inversión en industrias no relacionadas con los bancos.  De hecho, las inversiones por parte de bancos dominicanos medios de comunicación, compañías aseguradoras y empresas de valores es la norma en vez de la excepción.  Media docena de bancos dominicanos controlan la gran mayoría de los tratos financieros dentro de RD.

El rol de los bancos en RD

3.  (SBU) El dominio del sector bancario sobre los negocios en RD, conjuntamente con su omnipresente rol en las transacciones financieras del país, lo ha situado en una posición de gran poder en el país.  Esta posición de poder significa que la industria bancaria tiene influencia no solamente sobre los negocios relacionados con bancos e industrias, sino sobre las ramas judicial y ejecutiva del gobierno también.

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Negociando con información privilegiada

4. (SBU) La posición, poder e impunidad de la industria bancaria le permite hacer transacciones entre sí.  Las acciones que normalmente serían llevadas a la acción judicial en EUA por abuso de información privilegiada y prácticas corruptas ocurren con frecuencia y forman parte de la “práctica normal de hacer negocios” en RD (ver ejemplos más abajo).  Someter el dinero de los contribuyentes estadounidenses y el futuro bienestar financiero de los empleados del gobierno norteamericano a dicho sistema sería negligente, como poco.  Situar los fondos de pensiones en bancos dominicanos conociendo la historia de los bancos, la industria bancaria, la estructura regulatoria y el sistema judicial podría dejar a gobierno norteamericano expuesto a demandas por parte del personal que trabaja en el país.

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(Ejemplos específicos) Baninter, el primer dominó

5. (SBU) En 2003, tres importantes bancos dominicanos colapsaron.  En cada uno de los tres casos, los abogados del Banco Central y la Superintendencia de Bancos establecieron el método en el que operaban los ejecutivos bancarios operaban “bancos clandestinos” detrás de una fachada de bancos reales. En el fracaso de Baninter, se utilizaba una computadora noche tas noche para balancear y reconciliar un grupo de “libros secundarios” para una entidad falsa que no existía.  En esencia, Baninter imprimía su propio dinero diariamente (o, más apropiadamente dicho, nocturnamente.  Al descubrirse la treta, el Gobierno dominicano se dio cuenta de que el colapso del banco podría resultar desastroso para la economía dominicana (eventualmente así fue) y podría ser una señal de que otros bancos estarían haciendo chanchullos similares los cuales podrían también llevar a la bancarrota al país (lo estaban haciendo).  También determinó que el chanchullo de Baninter no era algo nuevo.  El banco falso existía desde hacía por lo menos10 años.

6. (SBU) Las conclusiones en el caso Baninter muestran que la estructura reguladora bancaria permitió el abuso de información privilegiada, un complejo fraude y la existencia de un banco totalmente falso durante diez años hasta que la trama de la pirámide finalmente colapsó sobre sí misma.  El período de 10 años es significativo porque cubrió la administración de tres partidos distintos en el poder en RD.  También resulta significativo el  hecho de que a la fecha sólo seis ejecutivos de Baninter han sido acusados de cualquier fechoría.  Ha pasado más de año y medio desde que se hizo la acusación contra esos seis, sin embargo no se ha iniciado un juicio contra ninguno o todos ellos. El caso languideció con una junta de apelación compuesta por 3 personas durante más de un año, debido a que la defensa cuestionaba a los jueces, que deben tomar en cuenta la interrogante preliminar sobre si existe suficiente evidencia contra alguno de los seis acusados para proseguir con el juicio.

7. (SBU) Observando únicamente el colapso de Baninter, está claro que: 1) aunque las regulaciones para la supervisión de los bancos estaban establecidas, estas resultaron ineficaces, 2) que la mala administración de los bancos y el fraude no están limitados a un partido político en particular, 3) que el sistema judicial está todavía incapacitado para hacerle frente a los complejos casos de fraude y está sujeto a las presiones externas que garantizan que los casos bancarios no pasen por el sistema judicial.  El gobierno norteamericano no debe invertir el fondo de pensiones de sus empleados en un sistema que tiene fallas tan graves.

Más de un banco: Bancredito y Banco Mercantil

8. (SBU) Si estas prácticas estuvieran limitadas a un banco, tal vez el banco podría considerarse una anomalía – un problema pasajero en la pantalla o un error que el gobierno dominicana buscaba corregir.  Sin embargo, tres importantes bancos colapsaron en 2003, no sólo Baninter, costando eventualmente el equivalente al 20% del PBI.  Bancredito y Banco Mercantil estaban involucrados en tramas similares a la del “banco falso” que llevaron a su colapso y eventual venta y adquisición.  Bancredito pertenece ahora al Grupo León y se conoce como Banco León.  Banco Mercantil fue comprado por el Republic Bank de Trinidad y Tobago.  En ambos casos, los fraudes no se detectaron hasta que el fraude de Baninter despertó algunos reguladores bancarios e investigaron patrones similares en otros bancos.  Los encontraron, pero de nuevo, no fue sino hasta años después de que comenzaran las actividades fraudulentas.

9. (SBU) En los casos de Bancredito y Banco Mercantil la justicia se movilizó más lentamente aún, tan lentamente que no se percibe ningún movimiento.  Hasta ahora, solamente se han hecho acusaciones formales contra un solo ejecutivo del Banco Mercantil, ninguna en Bancredito.  De hecho, en noviembre de 2003, cuando el equipo de abogados del Banco Central estuvo preparado para someter cargos criminales directamente contra el presidente y el vicepresidente de Bancredito, el entonces presidente Mejía ordenó que se retiraran los cargos.

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No son solamente bancos colapsados, sino un sistema colapsado

10. (SBU)  Es importante repetir que los colapsos combinados de los bancos totalizaron el 20% del PBI en 2003 (US$3 billones).  Los colapsos desataron una caída económica que duró 18 meses e hizo que el país acudiera al  FMI.  Debido al fracaso del sistema regulador en detectar las actividades fraudulentas y criminales de tres de sus bancos, el BC se puso a sí mismo en una situación precaria.  El gobernador del BC dijo que si el BC no garantizaba los depósitos en los bancos colapsados más allá de las garantías requeridas por la ley, habría un pánico bancario. Así que, en violación de las leyes locales, justificado por el pobre pretexto de que las regulaciones de implementación aún no habían sido publicadas, el BC y el Gobierno dominicano asumieron la responsabilidad y pagaron el 100% de los depósitos.  Si la estructura reguladora hubiese encontrado las fallas antes no habrían sido necesarias medidas tan extremas.  Algunos todavía se preguntan si el BC debió garantizar los depósitos más allá de lo que manda la ley.  Muchos atribuyen esas garantías del BC como una admisión del Gobierno dominicano de su complicidad en el fracaso del sistema bancario.

Estructura reguladora y transacciones poco transparentes

11. (SBU) En general, cuatro entidades principales regulan el sector financiero dominicano:  la Superintendencia de Bancos, la Superintendencia de Seguros, la Superintendencia de Valores y la Superintendencia de Pensiones.  Los bancos controlan las AFP ) Superintendencia de Pensiones), los bancos son dueños de compañías de seguros (Superintendencia de Seguros), los bancos controlan la mayoría de los puestos en canje de valores (Superintendencia de Valores) y los bancos se reportan a la Superintendencia de Bancos.

12. (C) Las cuatro autoridades reguladoras, en general, no comparten información entre sí.  Sin embargo, los bancos tienen intereses en cada una de las cuatro autoridades y aprovechan sus conocimientos sobre lo que sucede en cada área para circunvalar las regulaciones de las instituciones.  Por ejemplo, los bancos han comerciado en valores a través del Mercado de Valores para evitar pagar impuestos y tener que llenar un mínimo de las reservas requeridas.  Además, comercian con bonos entre ellos en un proceso no transparente.  Han resistido con éxito las iniciativas para aumentar la transparencia en el mercado de bonos.  Todas estas acciones son indicaciones de los abusos de información privilegiada y las prácticas corruptas por parte de la industria bancaria.

13.  (C) Además, las prácticas de la alta gerencia en por lo menos dos de las cuatro entidades reguladoras son sumamente cuestionables.  Tanto la Superintendencia de Pensiones como la Superintendencia de Valores han hecho propuestas públicas para invertir los fondos de las AFP en sectores o proyectos con problemas financieros.  Las propuestas son inapropiadas en dos niveles: 1) las propuestas de esta naturaleza no deben ser hechas por encargados de las autoridades supervisoras y reguladoras, por ejemplo, la Superintendencia de Valores no debe estar dando consejos para inversión, y 2) aún si fuese apropiado hacer propuestas de este tipo, las propuestas mismas son malos riesgos financieros que reconocen hasta los inversionistas más novatos.

14. (C) La Superintendencia de Pensiones sugirió que los fondos de las AFP sean utilizados para ayudar a financiar al endeudado e ineficaz sector energético.  Con los largos apagones diarios en partes del país y la deuda que tiene el Gobierno con las principales compañías de electricidad totalizando los cientos de millones de dólares, el sector energético continúa luchando.  Es visto por la mayoría como un barril sin fondo financiero; invertir en este sector es como invertir en las mesas de blackjack con pocas probabilidades de que los productores peguen en el 21 en un futuro cercano.  El Superintendente de Pensiones también sugirió que los fondos de pensiones sean utilizados para financiar hipotecas, una inversión que no está permitida bajo las regulaciones de la seguridad social.  La Superintendencia de Valores quería que los fondos de las AFP se inviertan en el mal concebido proyecto del metro. Su sugerencia de utilizar los fondos de pensión la hizo luego de que no se pudieran identificar otras fuentes de fondos públicos debido al sorprendente costo de un proyecto que le suministraría  mínimos beneficios a RD.  Afortunadamente, estas propuestas fueron rechazadas; sin embargo son claramente indicativas de que los Superintendentes o no conocen su trabajo o utilizan sus posiciones para tratar de invertir, inapropiadamente los fondos de las AFP en costosos y arriesgados proyectos.

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Confabulación por parte de entidades públicas y privadas – Las AFP en riesgo

15. (SBU) Como ejemplo de cómo las AFP están sujetas a la malversación (de fondos, NT) por parte de entidades públicas y privadas, la Junta Monetaria votó para ordenarles a las AFP que inviertan en certificados de depósito del BC.  Esta medida se hizo en un esfuerzo para utilizar los fondos de las AFP para pagar los certificados adquiridos por el BC cuando rescató a Baninter, que son, en esencia, CDs privados que vencen próximamente.  La medida contravino directamente la ley de Seguro Social, que no establece que CDs del BC sean inversiones permitidas para las AFP. Este asalto por parte del Gobierno fue detenido, en gran medida debido a las protestas públicas por parte del sector comercial (los bancos) quienes no estaban dispuestos a perder su lucrativa empresa.

16. (SBU) Los bancos tenían un interés propio en quedarse con las ganancias obtenidas de los CD del BC; no querían que el Gobierno utilizara las AFP para comprar todos los CD que ellos podrían comprar para mejorar sus posiciones financieras.  Los CD del BC (en aquella época) resultaban atractivos para muchos debido a que pagaban aproximadamente un interés de 50%.  En contraste, los CD de los bancos comerciales pagaban aproximadamente 25% de interés.  Estando la inflación entre 30-40% entonces, los CD del BC eran unos de las únicas inversiones que ofrecían una importante tasa positiva de rendimiento sobre la inversión cuando es ajustada para la inflación.  Los bancos no querían permitir que el Gobierno invirtiera directamente los fondos de las AFP en CDs del BC porque la otra alternativa requería que las AFP compraran CDs de los bancos comerciales.  Los bancos entonces tomaron el dinero invertido por las AFP en sus CD y se fueron a comprar CDs del BC, asegurando que los bancos conservaran las ganancias.

17. (C) Este ejemplo es indicativo de la forma en que tanto el Gobierno como los bancos desean aprovechar el relativamente nuevo sistema de AFP.  El Gobierno trató de que las AFP invirtieran en instrumentos que la ley no considera inversiones permisibles y los bancos conspiraron para evitar la inversión directa de las AFP en instrumentos rentables.  De cualquier forma, las AFP pierden al igual que cualquier empleado cuya pensión esté sujeta a las AFP.

Falta de confianza – estafando a los interesados

18.  (C) Los abusos de información privilegiada llevados a cabo por los bancos en RD han causado la erosión de la confianza en el sistema de AFP.  El representante sindical para el sistema de Seguridad Social dominicano nos dijo que de los 1.2 millones de dominicanos que supuestamente están registrados en el sistema de AFP, solamente se hacen pagos a favor de 500,000 de ellos.  Agregó que de los pagos que se  hacen, muchos son solo parciales.  Los empleados no pueden supervisar si sus patronos están transfiriendo el dinero que supuestamente deducen de sus salarios para ser puestos en los fondos de pensiones.  Los patrones se han dado cuenta de la falta de regulaciones y supervisión y usualmente reportan menos salarios para que sus contribuciones a las AFP como patrono sean menores.  Aunque el gobierno norteamericano cumpliría con todas las reglas y regulaciones, el fraude dominante por parte del sector empresarial en cuanto a las AFP debilita el sistema.

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Lo que nos cuentan nuestras fuentes sobre el fraude y la corrupción

19. (SBU) Durante un movido año 2003 y 2004 cuando se descubrieron los fraudes bancarios y se hicieron públicos, los funcionarios de la embajada escucharon una y otra vez que los culpables no serían castigados. Se nos dijo que los casos serían barridos bajo la alfombra y pronto desaparecerían de la memoria.  Se nos dijo que los ejecutivos bancarios sobornaron a todos, líderes políticos de todos los partidos, asociados empresariales, y organizaciones no gubernamentales (quienes aceptaron fondos sin saber sobre las actividades fraudulentas) para asegurarse que no estarían sujetos a sanciones.  Consistentemente se nos dijo que el sistema judicial no podía manejar casos complejos de fraude y que los infractores tenían los medios para asegurarse que no fueran encontrados civilmente o criminalmente responsables.  Esas primeras palabras de parte de contrapartes dominicanas de todos los niveles de la sociedad dominicana ahora suenan proféticas.  Los colapsos bancarios no son ya noticia de primera plana, los pocos acusados de actividad criminal permanecen libres, los casos civiles no están procediendo y para el dominicano común, Baninter es ya un recuerdo.  En recientes comentarios, el Presidente Fernández evitó mencionar “fraude” o actividad criminal en el sector bancario, mencionando por el contrario la mala administración económica por parte del gobierno anterior y las erradas políticas de los directores bancarios.

20. (SBU) Escuchamos comentarios similares sobre los bancos y las AFP.  “Las AFP son una buena idea, pero están siendo manipuladas”.  “Los bancos tienen demasiado poder en todo el sector financiero”.  “No se puede contar con las AFP para tener una pensión”.  El fraude y la corrupción que tienen lugar en RD garantiza que el dinero de los contribuyentes estadounidenses puesto en las AFP caerá en manos de criminales de cuello blanco quienes sienten poco temor de ser atrapados o procesados.

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Lo que significa para los empleados del gobierno norteamericano

21. (SBU) Aunque ya no son noticia de primera plana, los colapsos bancarios pesan sobremanera en las mentes de algunos dominicanos, sobre todo los que pertenecen a la relativamente pequeña clase media.  Los ricos tienen sus inversiones en RD y en exterior (en dólares y no se ven afectados por la economía local), los pobres no tienen inversiones y la clase media es la que más ha perdido y la que más tiene que perder.  Ahí es que encaja en el tema el personal local empleado por el gobierno estadounidense.  La mayoría pertenece a una pequeña y esforzada clase media;  son los que tienen más probabilidad de sentir los efectos de los colapsos bancarios y la pérdida de las pensiones.  No están en posición de  hacer inversiones en dólares en el extranjero ni tendrían un apoyo adecuado para su retiro sin pensiones adecuadas.  Los fondos de pensiones en EUA no están garantizados para crecer al nivel necesario para mantener a nuestro personal local pero representan un mejor riesgo que invertirlos en las AFP controladas por los bancos locales.  Nuestro personal  contratado localmente dejó claro que no quiere arriesgar sus fondos de retiro en un sistema en el que los bancos dominicanos controlan su futuro;  una abrumadora mayoría votó en noviembre de 2003 para proseguir con esta solicitud de situar sus fondos en el Plan Global, a pesar de la posibilidad de que la solicitud pueda ser rechazada.

Los bancos no están únicamente en el negocio bancario

22. (SBU)  En algunos países, donde las juntas supervisoras o reguladoras son ineficaces, como lo es en el caso de la industria bancaria en RD, se puede depender de la prensa para que asuma el rol de “organismo de control”.  Ese no es el caso en RD.  Aun si la prensa tuviera personal calificado para ahondar en las minucias de las regulaciones bancarias, los medios de prensa dominicanos pertenecen y están controlados por los bancos dominicanos.  La falta de reportajes o los pocos reportajes sobre los bancos colapsados que se mencionan arriba demuestran claramente la falta de voluntad de los medios de comunicación pertenecientes a bancos para reportar sobre los manejos negativos de los bancos.  No hay razón para esperar que la prensa sirva de “organismo de control” sobre otras transacciones de los bancos, como las que hacen con las AFP.

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Corrupción a todos los niveles y para todos los propósitos

23. (U) Las AFP, la industria bancaria, el sector financiero y la prensa están afectadas por las normas de la sociedad dominicana.  La corrupción es un modo  de vida en RD.  En el más reciente índice sobre Percepción Internacional de Transparencia emitido en octubre de 2004, RD obtuvo un puntaje de 2.9 en una escala del 1 al 10, empatando con Irán y Rumania y clasificó peor que China, Jamaica, Colombia, México, Cuba, El Salvador y Belice.   En la última versión del Índice Competitivo Nacional del Foro Económico Mundial, bajo la sub-categoría “Pagos irregulares en la formulación de políticas gubernamentales”, RD clasificó 90 entre los 102 países encuestados, peor que Nigeria, Kenia y Panamá.

24.( C) Los bajos puntajes en clasificaciones internacionales sobre corrupción no se comparan con ver y escuchar sobre corrupción diariamente.  El actual fiscal del Distrito en Santo Domingo estuvo en las noticias recientemente cuando se descubrió que estaba manejando una “yipeta” que había sido reportada como robada en EUA.  Tenemos información de entera credibilidad de que el vicepresidente de la SCJ acepta sobornos.  Sabemos que miembros de los cuerpos militares y la policía están involucrados en el contrabando de drogas y personas.  Solicitamos, y recibimos, la aprobación del Departamento (de Estado, NT) para que se revoquen las visas de altos funcionarios del Gobierno (incluyendo a nivel del Gabinete). Continuamos monitoreando de cerca los casos de corrupción en proceso con la esperanza de que tendrán más éxito que previos casos que han sido llevados ante los tribunales dominicanos.

25. (SBU) La corrupción toca todos los estratos de la sociedad.  Lo más perturbador, sin embargo, es el alto nivel de corrupción de parte de empresarios, funcionarios gubernamentales, y miembros de la judicatura.  Evidencia anecdótica sobre este tipo de corrupción se escucha en cada rincón en la calle y en cada reunión en el país.  Obtener pruebas y condenas es un asunto distinto.  En un estudio financiado por la USAID, una organización de la sociedad civil dominicana documentó 227 casos de corrupción que entraron al sistema judicial entre 1983 y 2003.  De esos casos, sólo uno resultó en una condena (que luego fue desestimada en apelación) y solamente seis fueron llevados a juicio.  El sistema está debilitado, situar en el mismo el dinero de los contribuyentes estadounidenses resultaría en pérdidas significativas.

El rol de USAID con el sistema de AFP

26. (SBU) En la referencia B, la embajada en Santo Domingo explicó que USAID estaba bien posicionada para juzgar si la embajada debería participar en el LSSS debido al rol de USAID para asistir a desarrollar el sistema.  USAID provee asistencia técnica, y trabaja, como socio, con el Gobierno dominicano en general y, más directamente, con los organismos reguladores.  USAID provee un significativo apoyo financiero a las organizaciones de la sociedad civil que monitorean, identifican, documentan y tratan de combatir la corrupción.  Aunque el objetivo final de USAID es ver un sistema de pensiones y una estructura gubernamental reguladora que tenga éxito, USAID tiene conocimientos exclusivos sobre la corrupción generalizada y los defectos del sistema.

27 (SBU) Una significativa parte del portafolio de USAID es combatir la corrupción identificándola y fortaleciendo las instituciones gubernamentales,  los organismos reguladores y los grupos de la sociedad civil para que puedan enfrentar y luchar contra la corrupción.  USAID está profundamente involucrada en el análisis de las fallas institucionales, propugnando mejoras y recabando apoyo para estas a través de las organizaciones no gubernamentales locales y dando entrenamientos (por ejemplo, cursos para los nuevos jueces en la escuela de la judicatura).  El financiamiento de USAID hizo posible el análisis de los resultados judiciales en los casos de corrupción.  Estos esfuerzos y contactos le dan a USAID y a la embajada en Santo Domingo una visión desde dentro en la medida en que el gobierno norteamericano trata de modificar las prácticas dominicanas.  Hasta el momento, las instituciones dominicanas y el Gobierno no han demostrado la suficiente voluntad política para implementar las reformas que justifiquen confiarles nuestros fondos de pensiones.

28. (SBU) En términos de tener conocimiento sobre el sistema AFP, USAID tiene un asesor técnico en el Ministerio de Finanzas, quien ayudó al Gobierno y al sector privado a diseñar el Mercado de Cambio de Valores.  Como resultado, USAID tiene un amplio conocimiento sobre cómo funcionan las instituciones reguladoras que supervisan el LSSS, y representantes de USAID se reúnen regularmente con muchos de esas instituciones (lo que le permite a USAID conocer mejor las debilidades de esas instituciones).

29. (SBU) Recientemente, el representante sindical ante el Sistema de Seguridad Social dominicano se dirigió a USAID para buscar apoyo a la  legislación que requeriría de mayor transparencia en el sistema de AFP.  La legislación busca darle a los empleados un mayor acceso a información sobre las inversiones que están haciendo las AFP y más información sobre las contribuciones que hacen los patronos a las AFP.  Debido a las limitaciones de financiamiento, USAID no puede dar el apoyo solicitado.

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Conclusión

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30. (SBU) Las AFP en RD ponen extremo riesgo el dinero de los contribuyentes norteamericanos y el futuro del bienestar financiero de los empleados del gobierno norteamericano.  La corrupción, las transacciones entre sí, abuso de información privilegiada y la no transparencia de las entidades reguladoras garantizan que el dinero de los contribuyentes norteamericanos será desviado de una forma u otra por las prácticas empresariales inescrupulosas y potencialmente criminales.  El gobierno norteamericano no debe invertir sus fondos en tal sistema.  La embajada en Santo Domingo reitera su solicitud para ponerle fin a plan de pensiones actual y solicita la anuencia del Departamento para situar los dineros de la pensión del personal local en fondos de pensiones ubicados en EUA.

Documento original de los cables Wikileaks.

35414  27 de junio, 2005

C O N F I D E N T I A L SECTION 01 OF 06 SANTO DOMINGO 003370

SIPDIS

DEPARTMENT FOR WHA, WHA/EX, WHA/CAR, HR/OE

E.O. 12958: DECL: 06/24/2015

TAGS: AMGT, KJUS, PGOV, DR, Banking

SUBJECT: U.S. TAXPAYERS WILL LOSE MONEY IN DOMINICAN AFPS

REF: A. EMAIL CORRESPONDENCE KUBISKE/ESTRADA/BOOTH MAY 05

B. 04 SANTO DOMINGO 2694

C. 04 STATE 070041

D. 03 STATE 87287

E. 03 SANTO DOMINGO 1476

F. 01 STATE 36095

G. 01 STATE 36080

Classified By: DCM Lisa Kubiske, reasons 1.4 (b) & (d).

1.  (SBU)  The USG should not invest in Dominican pension

funds (AFPs – Administradoras de Fondos de Pensiones) because

the likelihood of losing the funds due to fraud and

corruption is extremely high.  Based on the current state of

affairs in the Dominican Republic, Embassy Santo Domingo

strongly urges the Department to authorize non-participation

in the Local Social Security System (LSSS).  Embassy Santo

Domingo urges the Department to concur with our request to

place locally engaged staff pension monies into US based

pension funds.  This cable replies to Department request

(reftels) for information additional to that contained in

reftel B.

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AFPs controlled by banks

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2.  (SBU)  AFPs in the Dominican Republic are controlled by

privately owned Dominican banks.  Dominican banks have been

subject to lax regulatory controls that have consistently

failed to ensure that the banks are complying with applicable

laws and regulations.  Dominican banks are not constrained by

regulatory controls that limit investment in non-banking

related industries.  In fact, investment by Dominican banks

in media outlets, insurance companies, and securities firms

is the norm rather than the exception.  Half a dozen

Dominican banks control the vast majority of the financial

dealings within the Dominican Republic.

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Banks’ role in the Dominican Republic

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3.  (SBU)  The banking sector’s domination of Dominican

business, along with its pervasive role in financial

transactions in the country, has put it in a position of

great power in the country.  This power position means the

banking industry influences not only banking related

businesses and industries, but the judicial and executive

branches of government as well.

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Insider dealing

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4.  (SBU)  The position, power and impunity of the banking

industry allows it to engage in self-dealing transactions.

Actions that would commonly be prosecuted in the United

States as insider trading and corrupt practices are everyday

occurrences and a part of “normal business practice” in the

Dominican Republic (see below for examples).  Subjecting U.S.

taxpayer money and the future financial well-being of USG

employees to such a system would be negligent at best.  To

place pension funds in Dominican banks knowing the history of

the banks, banking industry, regulatory structure, and

judicial system, could open the USG to civil suits by locally

engaged staff.

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Specific Examples ) Baninter, the first domino

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5.  (SBU)  In 2003, three major Dominican banks failed.  In

each of the three cases, attorneys for the Central Bank and

Superintendent of Banks established the method in which bank

executives operated “clandestine banks” behind the faade of

the real banks.  In the failure of Baninter, a computer was

used on a nightly basis to balance and reconcile a set of

“second books” for a false entity that did not exist.  In

essence, Baninter was printing its own money on a daily (or,

more appropriately, a nightly) basis.  Upon the discovery of

the scheme, the Dominican government realized that the

failure of the bank could prove disastrous to the Dominican

economy (eventually it did) and could be a signal that other

banks were running similar scams that could also bankrupt the

country (they were).  It also determined that the Baninter

scam was not new. The false bank had been in existence for at

least 10 years.

 

6.  (SBU)  The findings in the Baninter case show that the

banking regulatory structure allowed for insider trading,

complex fraud and the existence of an entirely false bank for

10 years ) until the pyramid scheme finally collapsed upon

itself.  The 10-year time frame is significant as it spanned

the administration of three different parties in power in the

Dominican Republic.  Also significant is the fact that to

date only six Baninter executives have been charged with any

type of wrongdoing.  Over a year and a half has passed since

charges have been brought against those six, yet a trial

against all or any is nowhere near commencement.  The case

languished with a three-person appeals board for more than a

year, due to defense challenges of the judges, who much

consider the preliminary question of whether sufficient

evidence exists against any of the six defendants to continue

to trial.

 

7.  (SBU)  Looking solely at the failure of Baninter, it is

clear that: 1) although banking oversight regulations were in

place, they were ineffective, 2) that banking mismanagement

and fraud knows no political party, 3) that the judicial

system is as yet unable to cope with complex fraud cases and

is subject to outside pressures that ensure that banking

cases do not move forward through the judicial system.  The

USG should not invest the pension funds of its employees in a

system that has such severe flaws.

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More than one: Bancredito and Banco Mercantil

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8.  (SBU)  If these practices were limited to one bank,

perhaps the bank could be considered an anomaly – a blip on

the screen or a mistake that the Dominican government sought

to correct.  However, three significant banks failed in 2003,

not just Baninter, eventually costing the equivalent of 20

percent of the Gross Domestic Product.  Bancredito and Banco

Mercantil were engaged in similar “false bank” schemes that

led to their failure and eventual buyout and take over.

Bancredito is now owned by Grupo Leon and known as Bank Leon.

Banco Mercantil was purchased by the Republic Bank of

Trinidad and Tobago.  In both of these cases, the frauds went

undetected until the Baninter fraud woke up some bank

regulators and they went looking for similar patterns at

other banks.  They found them, but again, not until years

after the fraudulent activities had begun.

 

9.  (SBU)  In the cases of Bancredito and Banco Mercantil,

the wheels of justice grind even more slowly, so slowly that

there is no discernible movement.  So far, formal charges

have been made against only one executive at Banco Mercantil,

none at Bancredito  In fact, in November 2003, when the team

of Central Bank lawyers was ready to file criminal charges

directly against the President and Vice President of

Bancredito, it was ordered by then President Mejia to

withdraw the charges.

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Not just failed banks, but a failed system

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10.  (SBU)  It is important to repeat that the combined

failures of the banks totaled 20 percent of Dominican GDP for

2003 (US $3 billion).  The failures triggered an economic

slide that lasted 18 months with the country turning to the

IMF for help.  By the regulatory system’s failure to detect,

the fraudulent, criminal activities of three of its banks,

the Dominican Central Bank put itself in a precarious

situation.  The Central Bank Governor argued that if the

Central Bank did not guarantee the deposits of the failed

banks above and beyond the guarantees required by law, there

would be a run on the banks.  So, in violation of domestic

law justified on the thin pretext that implementing

regulations had not yet been published, the Central Bank and

the Dominican government took the hit and paid 100% on the

deposits.  If the regulatory structure had found the flaws

earlier, such extreme measures would not have been necessary.

Some parties continue to question whether the Central Bank

should have guaranteed the deposits beyond the requirements

of the law.  Many attribute the Central Bank guarantees as

the Dominican government admitting its complicity in the

banking system failure.

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Regulatory structure and non-transparent transactions

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11.  (SBU)  In general, four main entities regulate the

Dominican financial sector: the Superintendent of Banks, the

Superintendent of Insurance, Superintendent of Securities and

the Superintendent of Pensions.  The banks control the AFPs

(Superintendent of Pensions), the banks own insurance

companies (Superintendent of Insurance), the banks control

most of the seats on the securities exchange (Superintendent

of Securities) and the banks report to the Superintendent of

Banks.

 

12.  (C)  The four regulatory authorities generally do not

share information with one another.  However, the banks have

stakes in each of the four authorities and take advantage of

their knowledge of what is happening in each area to

circumvent regulations of the institutions.  For example,

banks have traded securities through the Securities Exchange

Market to avoid paying taxes and having to meet minimum

reserve requirements.  Additionally, they trade bonds among

themselves in a non-transparent process.  They have

successfully resisted initiatives to increase transparency in

the bond market.  All of these actions are further

indications of insider dealing and corrupt practices by the

Dominican banking industry.

 

13.  (C)  Additionally, the top-level management practices of

at least two of the four regulatory entities are highly

questionable.  Both the Superintendent of Pensions and the

Superintendent of Securities have made public proposals to

invest AFP funds in financially troubled sectors or projects.

The proposals are inappropriate on two levels: 1) proposals

of this nature should not be made by the heads of oversight

and regulatory authorities, e.g. the Superintendent of

Securities should not be giving investment advice, and 2)

even if making proposals of this type were proper, the

proposals themselves are poor financial risks recognizable to

even novice investors.

 

14.  (C)  The Superintendent of Pensions suggested that AFP

funds be used to help finance the debt-ridden and crippled

electricity sector.  With lengthy daily power outages in

parts of the country and government debts to the main

electricity companies totaling in the hundreds of millions of

dollars, the electricity sector continues to struggle.  It is

seen by most as a financial black hole ) investment in this

sector is like investing at blackjack tables, with little

chance that the electricity producers will hit 21 in the

foreseeable future.  The Superintendent of Pensions also

suggested that the pension funds be used for mortgage

financing ) an investment not permitted under the social

security regulations.  The Superintendent of Securities

wanted to invest AFP funds in an ill-conceived metro project.

His suggestion to use the pension funds was made after no

other sources of public funds could be identified due to the

staggering cost of a project that would provide minimal

benefits to the Dominican Republic.  Fortunately these

proposals have been rejected; however, they are clearly

indicative that the Superintendents either do not know their

jobs or are using their positions to inappropriately attempt

to invest AFP funds in costly and risky projects.

———————-

Scheming by public and private entities ) AFPs at risk

———————-

15.  (SBU)  As an example of how AFPs are subject to misuse

by both public and private entities, the Monetary Board voted

to order the AFPs to invest in Central Bank certificates of

deposit.  The move was made in an effort to use AFP funds to

pay off the certificates acquired by the Central Bank when it

bailed out Baninter ) in essence privately held CDs now

coming due.  The move was in direct contravention to the

Social Security law which does not establish Central Bank CDs

as permissible investments by AFPs.  That raid by the

government was stopped, in large part due to public outcry by

the business sector (the banks) who were not willing to give

up there own little profit making enterprise.

 

16.  (SBU)  The banks had a self interest in preserving for

themselves the profits earned  from the Central Bank CDs )

they did not want the government to use the AFPs to buy up

CDs that they could purchase to improve their financial

positions.  The Central Bank CDs (at that time) were

attractive to many because they were paying approximately 50%

interest.  By contrast, commercial bank CDs paid

approximately 25% interest.  With conditions of 30-40%

inflation at the time, the Central Bank CDs were one of the

only investments that offered a significant positive rate of

return on investment when adjusted for inflation.  The banks

did not want to allow the government to directly invest AFPs

funds in Central Bank CDs because the remaining alternative

required the AFPs to buy commercial bank CDs.  The banks then

took the monies invested by the AFPs in their CDs, and turned

around and bought Central Bank CDs, ensuring that the banks

retained the profits.

 

17.  (C)  This example is indicative of the way in which both

government and the banks wish to take advantage of the

relatively new AFP system.  The government attempted to have

the AFPs invest in instruments that the law did not deem as

permissible investments and the banks conspired to prevent

direct AFP investment in profitable instruments.  Either way

the AFPs lose and so does any employee whose pension is

subject to the AFPs.

———————-

Lack of Confidence ) defrauding the stakeholders

———————-

18.  (C)  The insider games played by the banks in the

Dominican Republic have led to eroded confidence in the AFP

system.  The labor representative to the Dominican Social

Security System told us that of the 1.2 million Dominicans

allegedly enrolled in the AFP system, payments are being made

on behalf of only 500,000 of them.  He added that of the

payments being made, many are only partial payments.

Employees are unable to monitor whether their employers are

transferring money supposedly deducted from their salaries to

be placed in the pension funds.  Employers have caught on to

the lack of regulation and oversight and commonly underreport

salaries so that their AFP employer contributions are lower.

Although the USG would comply with all rules and regulations,

the pervasive fraud by the business sector in regard to the

AFPs weakens the system.

———————-

What our sources tell us about fraud and corruption

———————-

19.  (SBU)  Throughout a very busy 2003 and 2004 when the

bank frauds were discovered and made public, Embassy officers

heard over and over again that those responsible would not be

punished.  We were told that the cases would be swept under

the rug and would disappear from memory soon.  We were told

that the bank executives paid off everybody, political

leaders in all parties, business associates, and

non-governmental organizations (who accepted funds not

knowing of the fraudulent activities), to ensure that they

would not be subject to penalties.  Consistently we were told

that the judicial system could not handle cases of complex

fraud and that those charged had the means to ensure that

they would not be found civilly or criminally liable.  Those

early words from Dominican counterparts at all levels of

Dominican society now sound prophetic.  The banking failures

are no longer headline news, those few charged with criminal

activity remain free, civil cases are not moving forward and

for the Dominican on the street, Baninter is already a

memory.  In recent public comments, President Fernandez

avoided mention of “fraud” or criminal activity in the

banking sector, mentioning instead poor economic management

by the previous government and mistaken policies by bank

managers.

 

20.  (SBU)  We hear similar comments about the banks and

AFPs.  “The AFPs are a good idea, but they are being

manipulated.”  “The banks have too much power throughout the

financial sector.”  “You cannot count on the AFPs for a

pension.”  The fraud and corruption that take place in the

Dominican Republic ensure that U.S. taxpayer money placed in

AFPs will be placed in the hands of white collar criminals

who have little fear of being caught or prosecuted.

———————-

What it means to USG employees

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21.  (SBU)  Although no longer headline news, the bank

failures weigh heavily on the minds of some Dominicans )

particularly those of the relatively small middle class.  The

wealthy have their investments in the Dominican Republic and

overseas (in dollars and not affected by the local economy),

the poor have no investments and the middle class have lost

the most and have the most to lose.  That is where the USG

locally engaged staff fit into the picture.  Most are from

the small and struggling middle class ) they are the most

likely to feel the affects of bank failures and pension

losses.  They are not in a position to make overseas

investments in dollars, nor would they have adequate

retirement support without adequate pensions.  Pension funds

in the United States are not guaranteed to grow to the level

necessary to support our local staff, but they represent a

far better risk than investing in the local bank-controlled

AFPs.  Our locally engaged staff has made it clear that they

do not want to risk their retirement funds in a system in

which Dominican banks control their future; the overwhelming

majority voted in November 2003 to pursue this request for

putting their funds into the Global Plan, despite the

possibility that the request could be turned down.

———————-

Banks not just in the banking business

———————-

22.  (SBU)  In some countries, where oversight or regulatory

boards are ineffective, as it is in the case of the banking

industry in the Dominican Republic, the press can be relied

upon to take over the “watchdog” role.  That is not the case

in the Dominican Republic.  Even if the press had staff

qualified to delve into the minutiae of banking regulation,

the Dominican media outlets are owned and controlled by the

Dominican banks.  Lack of reporting or under-reporting on the

failed banks mentioned above clearly demonstrated the

unwillingness of the bank-owned media to report on negative

bank dealings.  There is no reason to expect that the press

would serve as a watchdog on other bank dealings, such as

those with the AFPs.

———————-

Corruption ) at all levels and for all purposes

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23.  (U)  The AFPs, the banking industry, the financial

sector and the press are permeated by the norms of Dominican

society.  Corruption is a way of life in the Dominican

Republic.  In the most recent Transparency International

Perception index issued in October 2004, the Dominican

Republic scored a 2.9 on a scale of 1 to 10 ) tying with

Iran and Romania and ranked worse than China, Jamaica,

Colombia, Mexico, Cuba, El Salvador and Belize.  In the

latest version of the World Economic Forum National

Competitive Index, under the sub-category “Irregular Payments

in Government Policymaking,” the Dominican Republic ranked

90th out of 102 surveyed countries, worse than Nigeria, Kenya

and Panama.

 

24.  (C)  Low scores in international rankings on corruption

don’t compare with seeing and hearing of corruption on a

daily basis.  The current District Attorney for Santo Domingo

was recently in the news when it was discovered that he was

driving an SUV reported stolen in the United States.  We have

credible information that the Vice President of the Supreme

Court accepts bribes.  We know that members of the military

and police are involved in smuggling of drugs and people.  We

requested and received Department concurrence in the

revocation of visas of high-ranking (including cabinet-level)

government officials.  We continue to closely monitor ongoing

corruption cases in hopes that they will be more successful

than prior corruption cases brought before the Dominican

courts (see paragraph 25 below).

 

25.  (SBU)  Corruption touches all strata of society.  What

is most disturbing, however, is the high level corruption by

businesspersons, government officials and members of the

judiciary.  Anecdotal evidence of this type of corruption is

heard on every street corner and at every gathering in the

country.  Obtaining proof and convictions is a different

matter.  In a USAID funded study, a Dominican civil society

organization documented 227 corruption cases that entered the

judicial system between the years of 1983 and 2003.  Of those

cases, only one resulted in a conviction (later overturned on

appeal) and only six even made it to trial.  The system is

broken, putting U.S. taxpayer money into it will result in

significant losses.

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USAID’s role with the AFP system

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26.  (SBU)  In Ref B, Embassy Santo Domingo explained that

USAID was well-positioned to judge whether the Embassy should

participate in the LSSS because of USAID’s role in helping

develop the system.  USAID provides technical assistance to

and works, as a partner, with the Dominican Government as a

whole and, more directly, with the regulatory bodies.  USAID

provides significant financial support to the civil society

organizations that monitor, identify, document and attempt to

combat corruption.  Although USAID’s ultimate goal is to see

a pension system and a government regulatory structure that

will succeed, USAID has unique insights into the widespread

corruption and the failings of the system.

 

27.  (SBU)  A significant part of USAID’s portfolio is to

combat corruption by identifying it and strengthening

government institutions, regulatory bodies and civil society

groups so that they can resist and fight corruption.  USAID

is deeply involved in analyzing institutional weaknesses,

advocating improvements and marshaling support for them

through local non-government organizations, and providing

training (for example, courses for new judges at the judicial

school).  USAID funding made possible the analysis of

judicial results on corruption cases.  These efforts and

contacts give USAID and Embassy Santo Domingo an inside view

as the USG seeks to alter Dominican practices.  As of now,

Dominican institutions and the government have not

demonstrated sufficient evidence of political will to

implement reforms to warrant entrusting our pension funds to

them.

 

28.  (SBU)  In terms of knowledge about the AFP system, USAID

has a technical advisor at the Ministry of Finance who helped

the government and the private sector design the Securities

Exchange Market.  As a result, USAID has extensive knowledge

of how the regulatory institutions that oversee the LSSS

function, and USAID representatives meet regularly with many

of those institutions to discuss ways of strengthening the

institutions (which gives USAID insights into the weaknesses

of those institutions).

 

29.  (SBU)  Recently, the labor representative to the

Dominican Social Security System, approached USAID to seek

support for legislation that would require greater

transparency in the AFP system.  The legislation seeks to

give employees greater access to information about

investments that the AFPs are making and greater information

about employer contributions to the AFPs.  Due to funding

limitations, USAID is not able to provide the requested

support.

———————-

Conclusion

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30.  (SBU)  AFPs in the Dominican Republic put U.S. taxpayer

money and the future financial well-being of USG employees at

extreme risk.  Corruption, self-dealing, insider trading and

the non-transparency of regulatory entities guarantee that

U.S. taxpayer money will be siphoned off in one way or

another by unscrupulous and potentially criminal business

practices.  The USG should not invest its funds in such a

system.  Embassy Santo Domingo reiterates its request to

terminate its existing pension plan and its request for

Department concurrence to place locally engaged staff pension

monies into US based pension funds.

HERTELL

 

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