La Resolución de la PGR sobre ejecución de sentencias constitucionales y sus implicaciones procesales

El tema de la ejecución de las sentencias constitucionales viene ocupando un lugar importante en los estudios de justicia y jurisdicción constitucional desde la propia concepción e inicial establecimiento de los Tribunales Constitucionales, pues se considera que este asunto toca – y en ocasiones pincha – “el nervio de la justicia constitucional”.

Y es que, mientras se otorga a estos órganos jurisdiccionales la más alta posición en la interpretación y aplicación del derecho, no siempre se les proporciona facultades suficientes – o claras – para la garantía y seguimiento de la ejecución de sus fallos.

Así lo demuestra la evolución general del tema y la experiencia comparada en la materia, pues en países con una cultura y justicia constitucional mucho más antigua y enraizada que la nuestra el asunto no ha sido ajeno a álgidos debates, lo que a veces ha provocado (i) una considerable normación, como se evidencia en España, donde las principales modificaciones a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Español han versado sobre los poderes de ejecución de este órgano jurisdiccional, y en otras ocasiones ha derivado en (ii) autoregulación, que es el caso de Alemania, donde el Tribunal Constitucional Federal Alemán (“TCFA”) se proclamó en 1957 como el “señor de la ejecución” afirmando en un fallo que no se le prescribió un procedimiento específico de ejecución de sus decisiones justamente “con la finalidad de dejarle plena libertad para que alcance lo exigido de la forma más objetiva, rápida, adecuada, simple y eficaz posible en cada caso” (BVerfGE 6, 300), atribución que por lo tanto se incardina en el propia centro de la doctrina de la “autonomía procesal” del TCFA – y actualmente del derecho procesal constitucional -que tanto terreno ha ganado en el mundo.

En nuestro país, y tal como lo establece el artículo 184 de nuestra Carta Magna, el considerando séptimo del preámbulo de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en lo adelante “LOTCPC”), el artículo 31 de esta propia ley, y como bien ha subrayado el TCRD, “…las decisiones del Tribunal Constitucional son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado; es decir, que las decisiones de este tribunal […] se traducen en verdaderas normas jurídicas que hacen parte del derecho positivo en nuestro ordenamiento jurídico y fuente directa del derecho con carácter vinculante para todos los poderes públicos” (TC/0319/15), enfatizando esta sede constitucional que “cuando los poderes públicos o los particulares se apartan de los precedentes dictados por este colegiado […] no solo se violenta lo que dispone el legislador, sino también el Estado social y democrático de derecho, contenido en el artículo 7 de la Constitución” (TC/0271/18)

Asunto que cuenta con disposiciones regulatorias en la propia LOTCPC, que consigna que el TCRD “dirimirá las dificultades relativas a la ejecución de sus decisiones” (art. 9)y en igual sentido el art. 50, comprendido en la sección II– procedimiento para “el recurso de inconstitucionalidad” (SIC) – del título II – del control concentrado de constitucionalidad – que dispone que “El Tribunal dispondrá en la sentencia o en actos posteriores, el responsable de ejecutarla y en su caso, resolver las incidencias de la ejecución conforme las disposiciones del Artículo 87 de la presente ley”.

Disposiciones que llevaron al TCRD a abordar el tema mediante la creación de la Unidad de Seguimiento de la Ejecución de las Sentencias (USES), lo cual se efectuó primeramente al incluirse e instaurarse la misma en el reglamento jurisdiccional del TCRD (17 de dic. de 2014) y luego mediante la resolución TC/0001/18 intitulada Manual de Procedimiento de la Unidad de Seguimiento de Ejecución de Sentencias, unidad y procedimiento que en términos prácticos aún no ha sido puesta a prueba, pues no se han dictado decisiones de aplicación de los supraindicados textos normativos.

Ahora bien, el tema de la ejecución de las sentencias constitucionales no es – ni puede considerarse – un asunto de exclusiva responsabilidad del órgano de donde dimanan las decisiones, pues en el fondo esta situación se proyecta en una vulneración a (i) la seguridad jurídica, (ii) el debido proceso y (iii) la tutela judicial efectiva, y por qué no, (iv) a los propios cimientos y principios que orientan el Estado Social y Democrático de Derecho que proclama nuestra lex supremis.

Al parecer, comprendiendo tal proyección la nueva gestión de la Procuraduría General de la Republica, órgano extrapoder (TC/0001/15) situado en el ámbito del Poder Ejecutivo (TC/0032/13) y que encabeza la Dra. Miriam German Brito, dictó en fecha 3 de noviembre de 2020 una trascendente resolución – Instrucción General – que responsablemente asume la encomienda constitucional que corresponde a este órgano, pues nuestra Carta Magna taxativamente dispone que éste “garantizará los derechos fundamentales que asisten a ciudadanos y ciudadanas” (art. 169.1)por lo que se instruyó mediante esta directriz a los miembros del Ministerio Público (i) “Dar cabal cumplimiento a las decisiones ejecutorias emitidas por los Tribunales”, (ii) “…canalizar sin demora innecesaria la ejecución de las sentencias ejecutorias civiles o de otro carácter mediante el auxilio de la fuerza pública” y(iii) “Ejecutar inmediatamente, de oficio o a requerimiento de parte interesada, las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional, en tanto que son definitivas e irrevocables”.

Pero la trascendencia de este acto administrativo de efectos ad-intra – no se trata de una resolución u ordenanza normativa de alcance general y abstracto (TC/0058/13 y TC/0048/20) – tiene una proyección procesal que alcanza lo jurisdiccional, pues existiendo en el ordenamiento jurídico dominicano el amparo de cumplimiento, bien podrían los ciudadanos recurrir a este particular instrumento de protección de los derechos fundamentales para lograr el acatamiento del enunciado deóntico dictado por la titular del Ministerio Público.

El amparo en cumplimiento es regulado por los artículos 104-110 de la LOTCPC, y el origen de este instrumento procesal se remonta al antiguo derecho inglés – y también norteamericano – en particular al writ of mandamus, figura del common law que prevé que las cortes puedan dictar una orden judicial contra cualquier servidor o entidad pública “para que cumpla con sus funciones en caso de pasarlas por alto”, y que en lo que a República Dominicana se refiere ha sido claramente establecido por el TCRD que “…no basta con la existencia por sí solo de una omisión imputable a un funcionario o autoridad pública respecto del cumplimiento de una ley o disposición administrativa, sino que se precisa que dicha omisión sea susceptible de afectar un derecho fundamental, pues este último elemento le confiere a la figura del amparo, su carácter y esencia” (TC/0156/17, TC/0425/17 y TC/0210/20)

Si bien el TCRD ha reiterado en su doctrina constitucional que el amparo resulta improcedente cuando “se pretenda la ejecución de una sentencia” (TC/0147/13 y TC/0009/14), el propio intérprete supremo de nuestro texto sustantivo ha fijado criterios de tutela judicial diferenciada en ciertas casuísticas de ejecución de mandatos judiciales, como bien explicó en los fallos TC/0361/15 y TC/0048/19 empentando que “el objetivo de un amparo tendente al cumplimiento de las disposiciones esbozadas en los artículos 3 y 4 de la Ley núm. 86-11 no implica que se esté auspiciando ─vía la acción de amparo─ la ejecución per se del crédito contenido en una sentencia con la autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada que condena al Estado, sino que consiste en una herramienta para controlar de manera efectiva la actividad de la Administración a fin de que, conforme al principio fundamental de la dignidad humana, el derecho a una tutela judicial efectiva y el principio de favorabilidad, esta lleve a cabo el cumplimiento de las obligaciones establecidas…”.  

El contenido de la Resolución dictada por la Procuraduría General de la Republica aún no ha sido objeto de judicialización, sin embargo, y si convenimos de forma pacífica en que el amparo de cumplimiento sirve para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo, todo parece indicar que el ciudadano podría contar con un nuevo sendero para materializar las providencias o fallos constitucionales, dificultad que la mayoría de las veces consiste en que las decisiones  constitucionales son dictadas por un órgano del Estado – Tribunal Constitucional – contra el propio Estado, y justamente de ahí la trascendencia de que quien dirige el monopolio del otorgamiento de la fuerza coercitiva para obligar a la ejecución de un fallo haya dictado esta instrucción.