Víctor A. León Morel[1]
- Introducción.
A propósito de la promulgación de la Ley núm. 16-26, que autoriza el pago a contratistas del Estado y crea una comisión para la revisión de reclamaciones derivadas de obras ejecutadas con o sin contrato formal, se han generado discusiones sobre la viabilidad y necesidad de dicha norma.
De conformidad con el Considerando Séptimo, uno de los motivos principales para aprobar la norma es que, de acuerdo con informaciones ofrecidas por el Colegio de Ingenieros, Arquitectos y Agrimensores (CODIA) y la Asociación Nacional de Productores de Asfaltos (ANPRAS), se han identificado múltiples casos de obras ejecutadas sin la contratación formal requerida o con documentación insuficiente, situación que ha generado reclamos de pago pendientes por parte de los profesionales y empresas responsables de su ejecución.
¿Era necesaria la referida Ley núm. 16-26? Evidentemente, que no. Pasamos a explicar las razones.
Los casos previstos en la referida norma se pueden enmarcar perfectamente en la figura del enriquecimiento sin causa, generando un crédito cierto, líquido y exigible frente al Estado, así como un enriquecimiento del Estado y empobrecimiento del proveedor del bien o servicio. Aquí no debe hablarse de contratos regularmente convenidos en sentido estricto, pues no se cumplen los requisitos mínimos respecto al objeto del contrato y las condiciones esenciales de plazos, pagos y demás.
El enriquecimiento sin causa es una figura jurisprudencial que no debe confundirse con el enriquecimiento ilícito, injustificado o no justificado, contemplado en las leyes núms. 311-14, sobre declaraciones juradas de funcionarios; 155-17, sobre lavado de activos, y 340-22, sobre extinción de dominio.
La Sala Civil y Comercial de la Suprema Corte de Justicia precisa que el enriquecimiento sin causa es un cuasicontrato que consiste en el acrecentamiento del patrimonio de una persona a expensas de otra; en ausencia de todo derecho, su ocurrencia obliga al enriquecido a la restitución de lo recibido, la cual puede ser reclamada judicialmente por el empobrecido mediante una acción denominada in rem verso[2].
En ese sentido, cualquier persona física o moral puede reclamar el cobro de una deuda no pagada por el Estado por enriquecimiento sin causa, tomando como base el principio de buena fe y la jurisprudencia vigente. Autores como Martín Retortillo califican esta figura como un principio general o, inclusive, un supraconcepto aplicable a todas las ramas del Derecho.
- Base normativa y jurisprudencial.
El principio de buena fe administrativa, consagrado en el artículo 3 de la Ley 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, establece que: «Las actuaciones de la Administración Pública deben respetar los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, evitando conductas que generen perjuicios indebidos a los administrados.
Este principio impone a la Administración el deber de actuar con coherencia y previsibilidad en sus relaciones con los ciudadanos y empresas, garantizando que sus actos y manifestaciones de voluntad no sean arbitrarios ni contrarios a derechos adquiridos legítimamente.
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha sostenido que: «La Administración está obligada a actuar conforme al principio de buena fe, lo que implica que sus actuaciones deben ser predecibles y ajustadas a derecho, evitando prácticas que conduzcan al enriquecimiento sin causa en detrimento de los administrados«. (TC/0127/19).
La Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia ha reconocido la validez de que la Administración reconozca deudas con particulares, aun en ausencia de un contrato con el Estado. En ese sentido, la sentencia núm. 93, del 26 de noviembre de 2021:
Mediante las referidas pruebas se comprobó que, si bien es cierto que la entidad comercial Promociones y Proyectos, S. A. requirió el pago de la suma de US$6,163.33 dólares a raíz del contrato suscrito entre el Hotel Dominican Fiesta y Fundación Boost, no menos cierto es que en esa misma fecha, el Ministerio de Industria, Comercio y Mipymes (MICM), por intermedio del viceministro de Fomento a la Pequeña y Mediana Empresa, funcionario encargado de la actividad, se hizo responsable del pago de la deuda.
Por lo anterior, en fecha 28 de diciembre de 2015, mediante el acto núm. 1963/2015, la parte hoy recurrida intimó y puso en mora a la parte recurrente para que realizara el pago de la deuda.
Sobre la base de esos medios de prueba, el tribunal a quo estableció que, ciertamente, se trataba de un crédito cierto y correspondía al Ministerio de Industria, Comercio y Mipymes (MICM) la obligación del pago de los valores adeudados, sin que al hacerlo se evidenciara que incurriera en los agravios denunciados por la parte recurrente en los alegatos examinados.
De igual forma, la sentencia Sentencia núm. 0030-02-2025-SSEN-00103, del 26 de febrero de 2025, de la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo, en un caso donde la Administración Pública se negaba a pagar por la ausencia de contrato, dispuso lo siguiente:
El Ministerio de Educación (MINERD) sostiene que no realizó ningún procedimiento de contratación pública para la instalación de aulas móviles, como lo exige la Ley 340-06 sobre Compras y Contrataciones. Además, no existe un contrato suscrito con la empresa CONSTRUCTORA LAUGAMA S.R.L., ni registrado en la Contraloría General de la República. La Ley 340-06 regula las contrataciones del Estado, y no hay evidencia de que la empresa haya sido adjudicada mediante los procedimientos establecidos, como licitación pública o comparación de precios.
De las pruebas aportadas por CONSTRUCTORA LAUGAMA, S.R.L., encuentran respaldo en comunicaciones oficiales del propio MINERD, donde se reconoce expresamente la realización del servicio y los montos adeudados. Dichos documentos, además de encontrarse fechados en el mismo período en que se prestó el servicio, no han sido objetados ni desmentidos por la Administración, lo que genera un reconocimiento implícito de la deuda.
16. De lo anterior, esta sala concluye que, en vista de que la Administración no ha negado la prestación del servicio ni ha desvirtuado la documentación presentada, así como el hecho de que los departamentos encargados y dependientes del Ministerio de Educación han reconocido los montos adeudados mediante comunicaciones oficiales, de fecha 25 y 27 de abril del 2015 y 03 de junio de 2015, el principio de buena fe impide desconocer compromisos tácitamente asumidos; por lo que resulta fundado el presente asunto y procede acoger el recurso interpuesto por CONSTRUCTORA LAUGAMA, S.R.L., en el sentido de reconocer la existencia de la deuda y ordenar su pago conforme a derecho.
Las referidas normas y sentencias citadas evidencian que no era necesaria la aprobación de una ley para que los prestadores de bienes y servicios al Estado reclamaran y cobraran sus deudas.
- Responsabilidad patrimonial como consecuencia de la contratación pública irregular.
La negativa de las instituciones contratantes, así como de sus incumbentes, de pagar por bienes y servicios contratados de forma irregular constituye una violación al principio de buena administración que compromete su responsabilidad patrimonial.
Lo anterior, en vista de que la actuación antijurídica no solo vulneraría las citadas normas anteriores, sino también, para las obras posteriores al 2017, el Decreto 15-17 de Control de Gasto y Pago a Proveedores, emitido por el Poder Ejecutivo. Dicha norma dispone, en su art. 3, lo siguiente:
Artículo 3. Disponibilidad de apropiación presupuestaria. Los órganos y entes públicos sujetos a las instrucciones contenidas en este decreto no iniciarán procesos de compras o contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones, ni de transferencias al sector privado, sin contar con el “Certificado de apropiación presupuestaria”, donde conste la existencia de balance suficiente en la cuenta presupuestaria que corresponda, por el monto total del egreso previsto.
La referida actuación antijurídica de solicitar bienes y servicios sin tener los fondos constituye un ejercicio abusivo y arbitrario de Estado y el funcionario público actuante, que evidentemente afecta los intereses económicos y operativos del prestador de bienes y servicios estatales. Aquí operaría la responsabilidad solidaria entre el Estado y el servidor público responsable de estas actuaciones antijurídicas.
También es importante precisar que la Administración Pública no puede prevalerse de su propia falta y negar el pago alegando que no existe un procedimiento formal de contratación ni un contrato administrativo, cuando ha requerido los bienes o servicios, generando un enriquecimiento sin causa para el Estado y un empobrecimiento del proveedor.
A nivel general, la jurisprudencia administrativa dominicana ha sido bastante tímida en reconocer la responsabilidad patrimonial, y las veces que es reconocida, las condenas son insignificantes y totalmente desproporcionales a los daños. Necesitamos jueces en Berlín y en el Tribunal Superior Administrativo que puedan sancionar al Leviatán, asumiendo la responsabilidad patrimonial con la seriedad que lo amerita.
[1] Abogado, egresado de la Universidad Iberoamericana (UNIBE), máster en Práctica Legal de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). Máster en Derecho Constitucional y Libertades Fundamentales, doble titulación por la Universidad Paris 1 Pantheón Sorbonne y el IGLOBAL, doctorando en Derecho por la Universidad del Externado (actual), y profesor de Derecho Constitucional.
[2] 1era Sala, SCJ, sentencia núm. 621 del 29 de marzo de 2017; sentencia núm. 158 del 24 de julio de 2013.