Consideraciones de la FINJUS sobre modificación del ordenamiento jurídico electoral

Santo Domingo.- La Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), emitió un documento a los miembros de la comisión permanente de Junta Central Electoral de la Cámara de Diputados, donde ofrece algunas consideraciones concernientes al ordenamiento jurídico electoral.

Consideraciones

1. Con relación al contenido de la ley No. 33-18, de partidos, agrupaciones y movimientos políticos

• Sobre los requisitos para el reconocimiento de movimientos, agrupaciones y partidos políticos

Es importante revisar los presupuestos normativos con relación a los requisitos para el reconocimiento, especialmente en orden a una exigencia mínima de no inscripción de sus asociados solicitantes en otro partido, movimiento, y/o agrupación política. Esto se orienta en orden a equilibrar el ejercicio válido del derecho de asociación con el necesario compromiso político de los asociados respecto de una ideología y proyecto político definido, todo lo cual fortalece el sistema democrático en tanto procura cohesión partidaria a lo interno de la organización en formación, entendido esto último como la búsqueda de un objetivo común a partir del desarrollo de un programa y estructura política determinado y con ello la adhesión a las normas establecidas, sean formales o informales, por parte de los grupos y personas relevantes en la estructura partidaria, sin que ello suponga un consenso ideológico irrestricto .

Por otro lado, es necesario verificar lo relativo al plazo que tiene la Junta Central Electoral para aprobar o no la solicitud de reconocimiento de movimientos, agrupaciones y partidos políticos; esto así pues la ley 13-18 indica que la Junta tiene potestad de emitir una decisión hasta 4 meses antes de la celebración de las elecciones, plazo este que representa una retranca considerable para cualquier entidad partidaria en formación ya que pone en una condición de evidente desigualdad de cara a los ya existentes en el contexto de un torneo electoral impidiéndole, no solo el desarrollo de las actividades inherentes al carácter político electoral, sino que podían resultar reconocidas estando ya precluidas etapas electorales tales como reservas de candidaturas; procesos de selección interna de candidatos; concertar alianzas o coaliciones con otras organizaciones políticas.

En este sentido, desde FINJUS entendemos pudiese reducirse el plazo para decidir a favor del órgano a más tardar (12) doce meses antes de la fecha de la celebración de la próxima elección ordinaria.

Entendemos que, en tanto sea posible, un periodo mayor de actividad para aquellas organizaciones partidarias en formación permitirá mayor equilibrio de recursos de cara a un proceso electoral, así como dinamizar la formación de estas instituciones y, por ende, la garantía de una participación ciudadana efectiva.

• De la condena al transfuguismo político

El transfuguismo político es uno de los males que han aquejado al sistema de partidos en la última década. Debido a la reducción de la política al plano meramente electoral, muchas personas que aspiran a ostentar determinadas candidaturas y no pueden lograr una victoria a lo interno de su partido, deciden en lo inmediato buscar el mismo interés personal en otro partido que sí le otorgase la oportunidad.

Este tipo de conductas denotan oportunismo político, perpetuando costumbres arraigadas en nuestro contexto electoral y partidario de violación de las reglas de convivencia, desorden en el financiamiento, confusión en la población y debilitamiento del propio sistema de partidos.

En aras de evitar esta práctica sugerimos verificar la posibilidad de establecer que, dentro de los requisitos para ostentar una precandidatura, el aspirante no debe haber participado como precandidato o candidato por otro partido, agrupación o movimiento político para el mismo evento electoral. Esto de conformidad con el contenido de la ley 15-19 que refiere al transfuguismo en dos eventos electorales: precandidaturas y candidaturas.

Es de interés que conjuntamente con lo indicado anteriormente sean revisados los presupuestos relativos a la condena al transfuguismo y como se encontraría traducido normativamente en cuanto a las consecuencias directas y/o sanciones de quien incurra en esta práctica. Para ello debe quedar delimitada su configuración de manera que no constituya vulneración al derecho de participación política.

Debe recordarse que se trata de un debate de matiz constitucional respecto del cual se mantienen posiciones que refieren que el transfuguismo electoral no tiene razones suficientes de lesividad al sistema político que justifiquen la restricción de un derecho fundamental  como el de participación política y/o libertad, sin dejar de lado los principios de lealtad y disciplina partidaria necesarios para el fortalecimiento del sistema de partidos.

• De la distribución económica de los recursos del Estado

Este aspecto ha sido uno de los puntos de mayor importancia que desde FINJUS se ha reiterado señalándolo como una debilidad de la ley 33-18. Y es que la distribución que se estableció la ley, esto es un 80% de los recursos del Estado en partes iguales entre los partidos que hayan alcanzado más de un 5%, un 12% distribuido entre todos los partidos que hayan alcanzado más del 1% y menos del 5% y el restante 8%, para los partidos que hayan alcanzado entre 0.01% y 1% de los votos válidos obtenidos en la última elección, constituye una herramienta que perpetúa la inequidad en contexto electoral y partidario dominicano.

Se trató de un retroceso en los trabajos de mejora del régimen electoral y partidario cercenando los presupuestos de equidad inherentes a la consecución de un Estado democrático, pues permite a los partidos mayoritarios ostentar un control cuasi absoluto de los recursos provenientes del Estado y con ello alimentar prácticas malsanas como el clientelismo político en detrimento de la iniciativa de participación política de sectores alternativos que apuesten a mayor diversidad de propuestas en el escenario político.

La iniciativa de que se trata refiere a un esquema distributivo a tono con las tendencias modernas de justicia electoral partiendo de que la experiencia regional muestra que los principios de equidad y proporcionalidad pueden complementarse para construir una fórmula de distribución del dinero público que incentive la pluralidad política sin menoscabar la estabilidad del sistema de partidos mediante la estrategia de establecer un mínimo de aporte económico igualitario y otro, más extenso, siguiendo el criterio de proporcionalidad pura entre votos y dinero. A estos fines observamos en la iniciativa que se estudia el establecimiento de un 30% distribuido en partes iguales entre todos los partidos políticos reconocidos y los de nuevo reconocimiento y un (70%), distribuido de manera proporcional al promedio de los votos válidos obtenidos por cada partido, agrupación y movimiento político.

Sobre esto, destacar que el financiamiento con recursos públicos, entre otras particularidades, es una herramienta para impulsar el pluralismo y nivelar el terreno de la competencia político-electoral, de lo que, observando las consideraciones al efecto en otras latitudes, especialmente países de la región, se observa que la tendencia fluctúa entre distribución puramente proporcional a la fuerza electoral que se ostenta —se encuentra en menor proporción— y distribución mixta contemplando un porcentaje igualitario y otro proporcional, así también evitándose umbrales de exclusión. Del último esquema distributivo figuran países como Argentina, Brasil, Colombia, México, Panamá, entre otros.

Si bien consideramos que el esquema distributivo debe ir en orden a la garantía de la equidad, somos de opinión que una modificación al respecto, especialmente si se trata de una reforma al modelo de distribución actual, debe contar con un amplio consenso de las organizaciones partidarias, fuerzas políticas y demás sectores de la sociedad.

La doctrina refiere a manera de aspectos a considerar que las distorsiones que provoca una fórmula apoyada en niveles para establecer el monto de apoyo económico público, en comparación con un método basado en la proporcionalidad de la fuerza electoral, pueden: a) generar tensiones políticas entre partidos afectados; b) motivar la proliferación artificial de partidos políticos sin respaldo social; y c) erosionar la competencia democrática por la vía de una influencia excesiva del dinero en la actividad política . Sin embargo, entendemos una fórmula mixta que cuente con amplio consenso y se acerque más a principios de justeza que permitan la garantía del principio de equidad que ordena la Constitución dominicana.

Sin perjuicio de las cuestiones a ponderar, entendemos se impone un sistema mixto de distribución, del cual incluso debería verificarse viabilidad de un porcentaje superior al 30% propuesto para los fondos a ser distribuidos en partes iguales. Valoramos altamente la tendencia que se observa hacia la modificación de la distribución del financiamiento de manera más equilibrada.

Debe recordarse que, a pesar de que el tema del financiamiento es por sí mismo complejo, irresuelto y controversial , la equidad electoral está en gran manera determinada en los criterios más o menos equitativos de distribución del dinero público para las elecciones.

• Topes de gastos en la precampaña y contribuciones individuales

Con relación a la aplicación de topes de gasto en el periodo de precampaña entendemos resulta un complemento necesario en aras de lograr un sistema equitativo de financiamiento; esto así pues se trata de una disposición restrictiva que obedece a una lógica similar a los criterios de financiamiento.

En efecto el establecimiento de topes de gastos de campaña efectivos busca fomentar la equidad de la contienda e impedir que, las diferencias que puede haber en cuanto a los recursos de los que disponen las distintas organizaciones partidarias y/o precandidatos, afecten las posibilidades reales de competencia de manera excesiva, además de evitar que los gastos de los partidos políticos fueran desmedidos.

Entendemos que para los niveles presidenciales y congresuales los montos que, actualmente, permite la ley 33-18, en razón de los topes dispuestos, son considerablemente altos y rozan permisividad que pudiese devenir en inequidad en el marco de una contienda electoral. De lo cual sugerimos disminuir el margen de los montos topes en este sentido y, en estos niveles de elección; esto último tiene especial importancia pues, sin perjuicio de lo planteado, abogamos por mantener la lógica de equilibrar el gasto con relación a los niveles de elección, pues al ser la cantidad de electores hábiles por demarcación la variable a considerar en el cálculo resulta evidente que los aspirantes a nivel municipal van en evidente desventaja si se le disminuye de manera proporcional, no resultando equitativo respecto de quienes contienden a nivel presidencial y congresual.

En ese sentido, indicamos que la reducción de topes, especialmente en los niveles presidencial y congresual, es necesaria a los fines de propiciar y garantizar el principio de equidad en la contienda al impedir que las diferencias de recursos de los que disponen las distintas organizaciones políticas afecten las posibilidades reales de competencia de manera excesiva, así como evitar que los gastos de las organizaciones partidarias sean desmedidos. Así también, apuntamos que esta disminución no debe irradiar desmedidamente al nivel municipal.

• Sobre la modalidad de escogencia de candidatos

En la ley 33-18 en lo concerniente a la democracia interna se estableció que el organismo competente en cada partido, agrupación y movimiento político para decidir el tipo de registro de electores o el padrón a utilizar en el proceso de selección de candidatos o candidatas sean el Comité Central, la Comisión Ejecutiva, la Comisión Política, el Comité Nacional o el equivalente a uno de los anteriores, teniendo de igual manera la facultad para decidir la modalidad y método a utilizar por éstos.

Esta disposición deviene en una mera herramienta legal que permite se sigan perpetuando los mecanismos antidemocráticos existentes a lo interno de los partidos políticos, los cuales obstaculizan consenso interno, en la medida de que el carácter imperante de sus decisiones no lo ostentan todos sus miembros, sino pequeños grupos que –aunque se encuentren estatutariamente constituidos– no siempre representan el carácter mayoritario que debe exhibirse en la toma de decisiones interna de importancia para una organización política, de igual forma irrumpe en la potestad autónoma de organización de los partidos políticos imponiéndoles cuales órganos decidirán.

Con relación a esto último, el Tribunal Constitucional, mediante sentencia número TC/0214/19, indicó que “(…) Esta imposición de la ley resulta lesiva al núcleo duro de la libertad de autoorganización de las agrupaciones políticas, pues no le permite al partido definir conforme a sus estatutos a cuál de sus órganos internos le corresponderá decidir el padrón de electores o los métodos y modalidades de selección de candidaturas (…)”; así también estableció que ello impide a la organización partidaria “(…) decidir -conforme a sus estatutos- cómo organizarse en ese sentido, lo que constituye una invasión de la ley en su ámbito interno que transgrede, por consiguiente, su libertad de autoorganización (…)”.

• Sistema de consecuencias

Con relación al sistema de consecuencias y sanciones establecidas en la ley 33-18, vale destacar que, desde FINJUS fue advertida de manera reiterada la necesidad de que fuera tipificada de manera integral aquellos delitos y/o infracciones que, en virtud de su naturaleza política, requieren una sanción adecuada al carácter de que se trata; así como que se fortalecieran las sanciones que tímidamente habían sido indicadas.

Esta observación va en orden a hacer hincapié en la necesidad de dotar la normativa electoral, sea a través de un código y/o modificación a las leyes 33-18 y 15-19, de mayores resguardos de contrapeso y fortalecimiento de consecuencias; especialmente en lo relativo a garantizar mayores niveles de transparencia en el uso de los fondos públicos y privados que utilizan las organizaciones políticas para financiar sus actividades cotidianas y sus campañas políticas.

Sobre esto último recordar que las buenas prácticas relativas a la rendición de cuentas tienen como objetivo proteger al sistema de la captación de los grandes intereses económicos privados y el involucramiento del dinero ilícito en política partidista .

2. Ley No. 15-19, orgánica del régimen electoral

• Normativa insuficiente respecto a propaganda en medios digitales

El auge de las tecnologías de información y comunicación (TIC) ha supuesto un quiebre con ciertos paradigmas modernos de las sociedades; uno de ellos el de la participación política y las campañas electorales de mano de la tecnología a través de las redes sociales, esta nueva tendencia, representa un campo de acción prácticamente libre para partidos, agrupaciones e instituciones, políticas y estatales como fuente de información y su utilización como medio de difusión propagandística de carácter electoral.

Se debe tomar en consideración la irrupción de las nuevas tecnologías de la información en nuestra sociedad que no ha dejado al margen la forma de hacer política y, particularmente, de realizar campañas electorales.

La regulación electoral vigente, así como el contenido que se discute, parece no considerar respuestas a los retos que plantean estos cambios. “El respeto a los fines de la regulación de las campañas electorales, como elemento básico del sistema democrático, requiere una adaptación normativa a las nuevas formas de hacer campaña, especialmente en lo que afecta a los sujetos, el contenido, los espacios electorales, el tiempo de duración de la campaña y la privacidad de la información que se maneja durante la misma.”

Entendemos que una modificación a la ley electoral, sea mediante su codificación y/o modificación de las leyes sobre régimen partidario y electoral, debe aprovecharse para incluir presupuestos que la adecúen a los nuevos tiempos y mecanismos, a fin de evitar que partidos y candidatos puedan burlar las normas establecidas, especialmente en internet donde los mecanismos sancionatorios son más abstractos.

Sobre ello advertimos que el espectro digital queda desprovisto de sistemas de consecuencias, al menos de manera expresa, pues el actor político puede utilizar el mundo digital para continuar con la realización de propagandas y demás actuaciones que están limitadas por ley en determinados momentos, pero que solo se ha normado de manera física y/o en los medios tradicionales.

• Sobre la obligatoriedad de los debates electorales

En relación a este aspecto, se observa que la iniciativa de que se trata propone introducir los debates obligatorios para las candidaturas de presidente y vicepresidente. Respecto de ello conviene considerar algunos aspectos.

El debate preelectoral es una herramienta útil que permite a la ciudadanía informarse sobre los programas de gobierno y proyectos legislativos de los partidos, frente, movimientos y/o agrupaciones políticas de la voz de los propios actores políticos, constituyendo una oportunidad para que los electores conozcan, de manera sencilla y sumaria, los lineamientos de los programas de sus candidatos, necesariamente expresados en un formato de difusión fácilmente comprensible. De ahí la importancia que pueden asumir los representantes partidarios y las consecuencias negativas a las que se exponen por su inasistencia.

La doctrina comparada, así como la jurisprudencia local (TSE) señala que, desde un punto de vista normativo, los debates entre candidatos son herramientas que mejoran “la calidad de la democracia a través de diferentes canales: por un lado, contribuyen a la formación de un electorado más informado y racional y, por el otro, les brindan a los políticos la oportunidad de conseguir el consenso de la ciudadanía”. Se han señalado, además, que este tipo de prácticas contribuyen a la “legitimación de las instituciones democráticas y a la sociabilidad política entre los electores.”

Dada la incidencia en la calidad de la democracia de un recurso como son los debates resulta prudente visualizar la experiencia comparada para fijar una opinión fundada acerca de la certeza de establecer regulaciones jurídicas sobre los debates electorales, puesto que existe un abanico de opciones posibles que pueden ser tomadas en consideración.

Desde FINJUS, en ocasiones anteriores, hemos expresado que los debates constituyen una sana práctica democrática que puede ser implementada en la cultura electoral dominicana; sin embargo, entendemos que su regulación no debe poseer el carácter de obligatoriedad de manera que signifique un requisito para el ejercicio del sufragio pasivo, es decir, que ello impida sustentar una candidatura.

Otorgar el carácter de obligatorio a los debates electorales no resultaría factible pues en un sistema jurídico esto implica la imposición de sanciones a quien no acuda a dichas convocatorias, lo cual pudiese entrar en pugna con ciertos derechos fundamentales.

A propósito de ello, conviene considerar jurisprudencia comparada que refiere que en situaciones donde exista disyuntiva entre derechos fundamentales como el de participación política, derecho a elegir y ser elegido, por un lado, y el cumplimiento de una formalidad, hay fundamento jurídico suficiente para optar por salvaguardar los derechos ciudadanos, restableciendo su derecho de sufragio y posibilitando su postulación .

Lo que sí debe apostarse es al reforzamiento de la cultura política y la institucionalidad democrática, ya que esto constituye la vía para imponer la sanción natural al candidato ausente: la pérdida de confianza ante el electorado.

En cualquier caso, entendemos importante destacar que autoridades electorales, partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicación están llamados a jugar un rol determinante en la organización de los debates electorales para otorgar mayores niveles de legitimidad y confiabilidad.

• De los topes de gastos para la campaña electoral

Siguiendo lo considerado respecto de los topes establecidos y que se mantienen en la iniciativa de que se trata en lo concerniente a la precampaña conviene referir la misma lógica para el periodo de campaña electoral.

De igual manera, debe avanzar en cuanto a una reducción sustancial especialmente en los niveles presidencial y congresual, en orden a un manejo equitativo de los recursos que se tengan, pues un margen de montos con topes de cifras tan altas como mantiene la ley vigente representa un freno al desarrollo de los partidos, movimientos y agrupaciones emergentes y, en consecuencia, va en detrimento de la alternabilidad política y de la calidad de la democracia.

Por otro lado, FINJUS reitera la necesidad de apoyar un régimen de consecuencias lo suficientemente fuerte que surta el efecto de desincentivar de manera eficaz la utilización de recursos por encima de los topes de gasto que se establezcan, así como el establecimiento de mecanismos efectivos que permitan la rendición de cuentas y fiscalización de los egresos asociados a la campaña electoral, bajo la premisa de que una mayor regulación contribuye a prevenir que ocurran prácticas corruptas, lo cual es esencial a la hora de garantizar la democracia.

• Sistema de consecuencias

Antes de precisar ciertas cuestiones con relación al régimen de sanciones, consideramos que interesa al debate aportar algunos aspectos respecto del transfuguismo en tanto infracción o delito electoral, aunado a lo expuesto anteriormente.

Transfuguismo

Con relación al tema del transfuguismo reiteramos resulta un tema para el cual deben ser ponderados los elementos propios que le definen en nuestro sistema político pues se trata de un fenómeno que tensa la lealtad partidaria del derecho a la participación política.

Ciertamente el transfuguismo debilita el sistema de partidos en tanto que un candidato tránsfuga se sirve de la plataforma electoral del partido político que los postuló, o la agenda legislativa que impulsa, provocando que el ciudadano votante vincule sus propuestas con la estructura partidaria. Esto deriva en la falta de credibilidad del elector en sus representantes populares y merma la calidad de la democracia.

Ahora bien, la configuración de la definición del transfuguismo o de su tipificación como delito no puede obviar los límites el derecho de libertad individual de participación política y es por ello que requiere un análisis pormenorizado a fin de no afectar en demasía el derecho de cada quien.

La ley debe orientarse hacia el desincentivo de la práctica del denominado transfuguismo ilegitimo el cual se muestra incompatible con los principios constitucionales que prefiguran en régimen de partidos y movimientos políticos, al afectar gravemente la disciplina al interior de esas organizaciones y, entorpecer el fortalecimiento de las mismas, lo cual es un presupuesto base para la garantía de la democracia participativa y pluralista.

Importancia de incluir sanciones efectivas para garantizar el cumplimiento de las normas

El derecho electoral se orienta a asegurar el cumplimiento de sus normas mediante un régimen de responsabilidades penales o administrativas en materia electoral, conformado por el conjunto de sanciones aplicables a los sujetos responsables de delitos o infracciones administrativas en materia electoral. Esto es el contenido de lo que se denomina sistema de consecuencias.

Una legislación que indique normas de carácter obligatorio debe tomar las previsiones necesarias para que ellas sean cumplidas y esto se logra mediante el fortalecimiento de los sistemas de consecuencias.

Como lo plantea el manual de IDEA internacional sobre Justicia Electoral, un régimen de esta naturaleza tiene un carácter eminentemente punitivo, ya que no corrige ni priva de efectos jurídicos a la irregularidad electoral, sino que castiga al responsable del delito o infracción, lo cual se constituye en el mecanismo para asegurar el cumplimiento del ordenamiento jurídico con el objetivo de no lesionar bienes jurídicos tan esenciales como los valores democráticos para la vida nacional.

Es importante no dejar de lado sanción alguna que garantice el cumplimiento de determinada obligación. Tal es el caso del retiro de propagandas, por ejemplo, el cual se propone eliminar la sanción correspondiente a su inobservancia del contenido de la pieza legislativa dejando entonces desprovista de medios para exigir su complimiento.

Competencia contenciosa del TSE

La existencia de una justicia electoral competente para resolver jurídicamente los conflictos que de ellos deriven, es indispensable para amparar el derecho de los actores electorales en la justicia y asegurar su tutela judicial efectiva. Y más aún, esto constituye un elemento imprescindible para proteger la soberanía popular expresada a través del sufragio y la participación política como derechos fundamentales contemplados en nuestro ordenamiento constitucional.

Entendemos es importante llevar a la mesa de diálogo lo concerniente a la competencia del Tribunal Superior Electoral en asuntos de matiz administrativo, pero de naturaleza electoral, esto teniendo en consideración que, al respecto, el TC emitió una sentencia que, en principio, diferencia lo relativo a aquellos actos que se den en los procesos eleccionarios y/o en ese contexto pero que respondan al canon de la administración.

Sobre ello, acotar que queda continuar dilucidando la delimitación competencial de este órgano, de lo cual incluso se precisa en el contenido normativo de la ley que lo regula, en aras de materializar el contenido constitucional que establece que: “El Tribunal Superior Electoral es el  órgano competente para juzgar y decidir con carácter definitivo sobre los asuntos contencioso electorales y estatuir sobre los diferendos que surjan a lo interno de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos o entre éstos. Reglamentará, de conformidad con la ley, los procedimientos de su competencia y todo lo relativo a su organización y funcionamiento administrativo y financiero.”

Otras consideraciones

Por otro lado, consideramos importante que una modificación al ordenamiento jurídico electoral debe abocarse a definir criterios de mayor justeza y lógica democrática para suplir los escaños congresuales en caso de ocurrencia de vacante.

Entendemos que el criterio que debe primar para suplir la vacancia es la fuerza electoral evidenciada en el proceso eleccionario de que se trató, esto incluso en aras de garantizar legitimidad representativa y la expresión soberana de los electores.

Finalmente, consideramos propicio insistir en la creación de espacios de discusión de estos temas y/o cualquier aspecto de interés en materia electoral que integren todos los sectores en aras de lograr una modificación a la legislación electoral y partidaria armonizada y coherente no solo a las tendencias contemporáneas del derecho electoral, sino también del contenido profuso que ha vertido el Tribunal Constitucional, así como el Tribunal Superior Electoral en esta materia.

Desde FINJUS consideramos loable la iniciativa legislativa en orden a materializar avances en materia electoral. Así también, destacamos el trabajo que, recientemente, fue realizado por la Junta Central Electoral en una compilación presentada, la cual contiene todas las modificaciones que abarcan las múltiples sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional en declaratoria de contrarias a la Constitución de un conjunto de disposiciones, conjuntamente a una serie de aportes de gran importancia que resultan de la iniciativa del órgano rector; todo lo cual sugerimos sea analizado y ponderado en esta honorable Cámara de Diputados conjuntamente a la iniciativa legislativa de que se trata.