El Tribunal Constitucional y la regulación económica

La Constitución no define expresamente qué se entiende por regulación. El término aparece por vez primera en el articulado constitucional con la reforma constitucional de 1947 que dispuso que “la regulación del sistema monetario y bancario de la Nación corresponderá a la entidad emisora” de billetes, es decir, el Banco Central. En todo caso, para entender qué entiende la Constitución por regulación hay que partir de la imagen que del instituto de la regulación se ha formado históricamente, a nivel mundial y en el seno de la comunidad política, empresarial y jurídica dominicana.

Aunque usualmente se confunde la regulación con el ejercicio por parte del Estado de sus funciones normativas, lo cierto es que la regulación no solo es legislación y reglamentación, a pesar de la importancia de la potestad normativa en el conjunto de potestades regulatorias del Estado. “Regular no es, pues, producir normas (lo es también, desde luego, pero no desde la perspectiva que ahora nos interesa), sino una actividad continua de seguimiento de una actividad. Tal control exige la utilización de poderes de diverso signo: algunos tienen carácter normativo y se traducen en reglamentaciones; otros, sin embargo, consisten en la supervisión del ejercicio de la actividad; otros la ordenación del funcionamiento del mercado; en fin, puede concurrir un poder de resolución de controversias y también el poder sancionador” (Santiago Muñoz Machado).

Es ese concepto amplio de regulación y no restringido a las normas el que precisamente el legislador acogió en el artículo 1.b de la Ley Monetaria y Financiera cuando dispuso que la regulación del sistema monetario y financiero “comprende la fijación de políticas, reglamentación, ejecución, supervisión y aplicación de sanciones, en los términos establecidos en esta Ley y en los Reglamentos dictados para su desarrollo”. Y ese ha sido también el sentido del término desde que el mismo apareció por vez primera en los textos constitucionales, hasta que se consagra expresamente con la reforma constitucional de 2010 la facultad del Estado de regular todos los sectores de la economía y no solo el sistema monetario y financiero.

El Tribunal Constitucional, que ha tenido la oportunidad de abordar la cuestión de la regulación económica en varias sentencias (TC/0027/12, TC/0049/13, TC/0001/14, TC/0280/14), parece asumir la regulación como simple reglamentación (Sentencia TC/0027/12), aunque el concepto que avanza de “intervención reguladora” (Sentencia TC/0001/14) podría servir de base para que esa Alta Corte acoja una definición más abarcadora de regulación, entendida como conjunto de potestades regulatorias, tal como lo establece la Ley Monetaria y Financiera para el campo regulatorio de las entidades de intermediación financiera, siempre y cuando logre el Tribunal abandonar la equiparación -tal como se manifiesta en su Sentencia TC/0001/14- de la regulación de los derechos fundamentales a que se refiere el artículo 74.2 de la Constitución con la regulación económica que menciona el artículo 50.2 de la Carta Sustantiva.

Es cierto que, en tanto intervención administrativa, toda regulación, aparte de no poder contrariar las leyes que le son jerárquicamente superiores en el sistema de fuentes, para ser constitucionalmente admisible debe respetar el contenido esencial y ser razonable, tal como exige el artículo 74.2 de la Constitución y la propia Ley 107-13 de procedimiento administrativo. Esto no significa, sin embargo, que toda regulación es reglamentación, pues la intervención administrativa en los derechos puede darse vía el ejercicio de la potestad de supervisión o sancionatoria, por solo citar dos ejemplos de facultades regulatorias en manos de organismos reguladores que pueden ser tan intrusivas en los derechos fundamentales como la propia potestad reglamentaria.

Felizmente, el Tribunal Constitucional al parecer estaría adoptando un concepto amplio de regulación pues, en su Sentencia TC/0110/21, establece que “la Administración Monetaria y Financiera, en su rol de ente regulador, tiene la facultad de adoptar las medidas cautelares necesarias para garantizar la sanidad del régimen económico, por lo que el legislador a través del artículo 63 de la Ley Monetaria y Financiera, le ha otorgado una calidad de policía administrativa, con el objeto de que dicha entidad pueda establecer las medidas que permitan asegurar la estabilidad y fluidez del Sistema Monetario y Financiero, es decir, que la Administración Monetaria y Financiera tiene la potestad de limitar los derechos y libertades de los agentes económicos a fin de garantizar el interés público”. Esta sentencia revela que, para nuestros jueces constitucionales especializados, regular no solo es reglamentar sino también adoptar medidas de policía, como serían las medidas cautelares que puede imponer la Administración previa y expresa habilitación legal.