Estado, legalidad y migración

Guillermo O´Donnell fue un politólogo argentino que se destacó en el mundo académico de Estados Unidos desde su posición de profesor de la cátedra Helen Kellog de Ciencias Políticas del Instituto Kellog de la Universidad de Notre Dame, en Indiana. Logró prominencia a finales de los años setenta con sus estudios sobre los denominados regímenes burocráticos-autoritarios que se afincaron en muchos países del Cono Sur, y luego en los años ochenta con sus aportes a la interpretación de los procesos de transición a la democracia en el sur de Europa y América Latina, junto a los profesores Phillipe C. Schmitter y Laurence Whitehead. Más tarde, en los años noventa, se dedica a estudiar los problemas institucionales de la democracia en América Latina y en los países post-comunistas con miras a su consolidación.

En uno de sus ensayos de esta última etapa de su producción intelectual –Acerca del Estado, la Democratización y Algunos Problemas Conceptuales-, el profesor O´Donnell usa tres categorías para describir los diferentes niveles de penetración y efectividad de la ley en un determinado Estado: 1) legalidad truncada, cuando la sociedad no tiene, o si lo tiene no es aplicable con un mínimo de efectividad, un sistema legal que rija las relaciones sociales y proteja los derechos y las libertades de las personas; 2) legalidad completa, cuando el sistema legal funciona con plena efectividad; y 3) “Estado esquizofrénico”, cuando una sociedad experimenta una combinación de ambos, es decir, hay esferas en los que el sistema legal opera con niveles razonables de efectividad, mientras hay otras en los que las relaciones sociales y las prácticas de los diferentes agentes no están, o solo lo están mínimamente pautadas por el régimen legal.

Ninguna sociedad cae en ninguno de los dos extremos en la tipología de O´Donnell. Aún las sociedades democráticas más avanzadas y con mayor nivel de institucionalización tienen algún nivel de imperfección, es decir, ámbitos en los que el Estado y su sistema legal tienen una penetración precaria o deficiente. Asimismo, las sociedades que están en el otro extremo, aquellas cuyos Estados podrían considerarse fallidos, tienen alguna esfera en el que el sistema legal tiene algún grado de operatividad y efectividad. Esto quiere decir que prácticamente todas las sociedades están en un punto intermedio de la escala, por lo que lo importante es determinar de cuál extremo está más cerca una sociedad determinada, si de la legalidad perfecta o de la legalidad truncada, según los términos del profesor argentino. Su argumento fue que las sociedades latinoamericanos, si bien con grados de diferenciación, se encontraban en la categoría de los “Estados esquizofrénicos”, dado que amplios ámbitos de las mismas quedaban fuera del alcance del Estado y su sistema legal, por lo que las relaciones, prácticas y funcionamiento institucional no siguen los patrones de la ley, sino que operan en la ilegalidad, la informalidad y, por tanto, fuera del sistema de consecuencias que todo sistema legal debe tener cuando se violan sus mandatos.

La República Dominicana no es excepción a esta caracterización que hizo O´Donnell sobre los sistemas institucionales en América Latina. En nuestra sociedad hay ámbitos en los que el Estado y el sistema legal tienen una presencia con un grado razonable de penetración y eficacia, mientras que en otros esa penetración es precaria, ineficiente y, a veces, inexistente. La cuestión no se reduce a considerar si tenemos o no un sistema democrático –elecciones libres, gobierno civil, competencia partidaria, libertad de prensa, etc.-, lo cual obviamente tenemos, sino en determinar también los grados aplicación del sistema legal en múltiples ámbitos de la sociedad. Lo que está ocurriendo en todo lo que concierne a la seguridad ciudadana, por ejemplo, con una desconfianza cada vez mayor en la Policía Nacional por parte de la población, es una manifestación de la precariedad e ineficiencia del Estado y el régimen legal en esa dimensión tan crucial de la vida en sociedad.

Un ámbito en el que esta reflexión de O´Donnell tiene particular importancia en República Dominicana es el de la migración. Si hay un consenso sobre este tema es el reconocimiento que el Estado, durante décadas y por diferentes razones, intereses y conveniencias, abdicó de su potestad de hacer valer su propia legalidad en esta materia para tener un mínimo razonable de orden y control sobre los flujos migratorios y la presencia de inmigrantes en nuestro país. La ausencia o presencia precaria del Estado y su régimen legal en todo lo que concierne a esta problemática -protección de la frontera, regulación del mercado laboral, aplicación de la ley de migración, etc.- hizo que llegáramos a un punto crítico más allá del cual no debemos pasar.

Las medidas que se han implementado en tiempos recientes, tales como el Plan Nacional de Regulación de Extranjeros y la Ley 169-14, son pasos de avances importantísimos para poner orden y control en el proceso migratorio, aun cuando estos esfuerzos han sido desconocidos malintencionadamente por diferentes sectores en el escenario internacional. Pero este es, sin desmeritar en lo más mínimo lo que este proceso de regularización en curso ha significado, el punto de partida y no de llegada en el tratamiento de la problemática migratoria en el país.

Hay consciencia de que nuestro país no puede continuar absorbiendo en masa la migración haitiana, pero esto no debe limitarse al discurso retórico de ocasión, sino que debe implicar un esfuerzo sostenido, con voluntad política, de hacer valer la legalidad del Estado, la cual ha estado prácticamente ausente durante tanto tiempo en todos y cada uno de los ámbitos en los que se manifiesta este fenómeno.