Ley 1-24 que crea DNI no es inconstitucional, según José Báez Guerrero

SANTO DOMINGO.- El periodista y abogado José Báez Guerrero afirmó que la Ley 1-24 que crea la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), no contempla disposiciones que puedan ser consideradas como inconstitucionales.

El comunicador también puso en tela de juicio que el Tribunal Constitucional otorgue ganancia de causa a acciones inconstitucionales acerca de la polémica legislación.

Báez Guerrero opina que la mayoría de objeciones a la mencionada ley se refieren más a características políticas, antes que jurídicas, debido a que omiten las limitaciones dispuestas por la misma ley de acuerdo a la Constitución.

Guerrero alude a subversiones o alteraciones eventuales del orden constitucional, afirmando que las autoridades competentes no deben descalificarse “con el espurio alegato a priori de inconstitucionalidad”.

De igual manera, expresa que para que la opinión pública esté más tranquila, el Poder Ejecutivo pudiese complacer a la Sociedad Dominicana de Diarios (SDD), al modificar el artículo 11 de la ley, con miras a que su texto tenga características menos dudosas o confusas.

El artículo de opinión íntegro es el siguiente:

Mi opinión sobre la Ley 1-24 que crea la DNI

Me refiero al presente debate público sobre la ley 1-24 que crea la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), aprobada por el Congreso Nacional en fecha 10 de enero de 2024 y promulgada por el Poder Ejecutivo en fecha 15 de enero de 2024, que la Sociedad Dominicana de Diarios (SDD) ha juzgado que posee aspectos reñidos con la Constitución.

Dada la naturaleza pública del debate y la invitación de la SDD y de las autoridades a que los interesados manifestemos nuestros pareceres, en calidad de abogado y periodista, bajo reserva de un análisis más detallado en caso necesario, ofrezco a seguidas mis comentarios a este respecto, con mi esperanza de su consideración.

Antecedentes y Hechos:

Desde la Constitución de 2010 existe una disposición para crear una ley para regular el sistema nacional de inteligencia y seguridad. Esta omisión ha sido subsanada con la ley 1-24, la cual fue ampliamente discutida y consensuada.

Objeciones de instituciones financieras acerca del secreto bancario y la privacidad de la data fueron discutidas y los textos consensuados previo a la aprobación de la ley 1-24, que anteriormente había perimido en el Congreso Nacional, por lo que debió ser reintroducida a las cámaras.

En esta ocasión, la aprobación congresual fue lograda con respaldo de los partidos de la oposición al votar la ley 1-24. De los 51 diputados del PLD, 28 votaron a favor; de los 18 de la Fuerza del Pueblo, doce aprobaron el proyecto.

Las objeciones posteriores de la SDD se centran en el artículo decimoprimero de la ley 1-24 que reza:

Articulo 11.- Entrega de información. Todas las dependencias del Estado, instituciones privadas o personas físicas, sin perjuicio de las formalidades legales para la protección y garantía del derecho a la intimidad y el honor personal, estarán obligadas a entregar a la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI) todas las informaciones que ésta requiera sobre las cuales se tengan datos o conocimiento, relativas a las atribuciones señaladas en el artículo 9 de esta ley, para el cumplimiento de sus funciones de inteligencia y contrainteligencia, a los fines de salvaguardar la seguridad nacional.

Párrafo I. – La Dirección Nacional de Inteligencia (DNI) podrá disponer y hacer uso de medios y actividades encubiertas, pudiendo recabar de las autoridades legalmente encargadas de su expedición, las identidades, matrículas y permisos reservados sobre operaciones que resulten precisas y adecuadas a las necesidades de sus actuaciones.

Párrafo II.- Las entidades públicas y privadas, conforme al presente artículo, deberán permitir que la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI) pueda llevar a cabo la recolección de informaciones de carácter público que figuren asentadas en sus bases de datos y acceder de forma automatizada a las que se produzcan mediante el uso de las tecnologías y de los servicios de telecomunicaciones.

Párrafo III. – La Unidad de Análisis Financiero (UAF) entregará la información requerida por la Dirección Nacional de Inteligencia, conforme el procedimiento y las limitaciones de la Ley No. 155-17, del 1 de junio de 2017, que deroga la Ley No. 72-02, del 25 de abril de 2002, sobre Lavado de Activos Provenientes del Tráfico Ilícito de Drogas, con excepción de los artículos 14, 15, 16, 17 y 33, modificados por la Ley No. 196-11.

Párrafo IV. – Las informaciones que se debe entregar a la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), según lo establecido en este artículo, se hará con las limitaciones y observaciones establecidas en la Constitución de la República y las leyes sectoriales.

En diversas publicaciones de prensa, el presidente de la SDD, doctor Persio Maldonado, ha expresado su preocupación por que la ley 1-24 podría “comprometer aspectos como la libertad de prensa, los derechos a la privacidad y el secreto profesional” y que hay “derechos constitucionales que pudieran verse afectados por las ambigüedades de esta legislación”.

La SDD y otras entidades con igual preocupación no han explicado cómo la ley 1-24 afecta la libre expresión o a la prensa.

La Alianza Dominicana Contra la Corrupción (ADOCCO), una ASFL fundada en 1997, emitió el 21 de enero de 2024 una declaración de “rechazo a la ley 1-24” aduciendo que la legislación “vulnera el derecho a la información y a la intimidad de las personas; de aplicarse estaríamos retrocediendo a la era de Trujillo, donde el Servicio de Inteligencia Militar (SIM) tenía control de todo; amenaza las conquistas democráticas alcanzadas y protegidas por la Carta Magna”.

Similarmente, el candidato presidencial del PLD, Abel Martínez, opinó en la prensa que la ley 1-24 es “inconstitucional y retrógrada, una amenaza a la libertad de expresión y la democracia”.

Otros políticos de oposición y entidades también han opinado adversamente sobre la ley 1-24 sin proveer análisis jurídico que sustente sus alegadas aprehensiones.

Al promulgar la ley 1-24, el presidente Abinader aseguró que el Gobierno respetará cualquier decisión del Tribunal Constitucional al respecto, pero llamó a un diálogo entre los críticos de la legislación y las autoridades.

Al contrario de la SDD y ADOCCO, otras instituciones como Participación Ciudadana (PC), ASFL respaldada por la USAID, creen que la ley 1-24 es “un paso de avance pues un organismo que desde 1978 era estrictamente militar ahora será totalmente civil”.

El abogado Erick Fernández, vocero de PC, explicó que el artículo 11 de la ley 1-24 “establece claramente que las actuaciones de la DNI se realizarán en el marco del respeto del debido proceso.

(…) Ese artículo hay que leerlo completo pues establece las obligaciones de [cumplir con] las formalidades legales para la protección y garantía del derecho de la intimidad y el honor personal. Todo abogado que lea eso sabe que se trata del cumplimiento del debido proceso, que no se puede acceder a la información personal y vinculada a la intimidad de una persona sin la autorización de un juez, en el actual estado de Derecho eso no se discute, entonces quieren interpretar que como no lo dice de manera expresa que hay que ir donde un juez, no es conforme a la Constitución. Y eso no es así”. II. Análisis político y jurídico:

La seguridad nacional es comúnmente definida como el conjunto de actividades, acciones y prevenciones para la defensa del país, su orden público legal y su economía, empleando los recursos de la inteligencia y contrainteligencia, gestiones de policía y militares, así como de medios diplomáticos y de relaciones internacionales.

La seguridad nacional constituye un bien intangible imprescindible para la existencia de la República y para garantizar el imperio de la ley y el debido proceso como piedras angulares de la democracia. La Constitución incluye al imperio de la ley y el debido proceso como valores consagrados y por tanto ninguna disposición legal conforme a la propia Constitución puede ser denunciada como inconstitucional, sin mediar una sentencia acorde al artículo 111 sobre leyes de orden público y artículo 112 sobre leyes orgánicas, ambos en la propia Constitución.

Siempre conforme con todas las garantías constitucionales sobre los derechos individuales, como el amparo y la tutela judicial, es práctica legal en las repúblicas democráticas y otros sistemas políticos recabar de ciudadanos o entidades públicas o privadas, informaciones que las autoridades estimen que pueden comprometer o ayudar a proteger la seguridad nacional. Los requerimientos ilegales pueden atacarse en los tribunales.

La ley 1-24 es la culminación del proceso evolutivo de las instituciones encargadas de la seguridad nacional de la República Dominicana, que, tras décadas de vida democrática, organiza y regula su sistema nacional de inteligencia y seguridad cumpliendo una expresa disposición del artículo 261 de la Constitución.

Las facultades legales de la DNI son cuestionadas dada la pésima reputación de antecesores como el referido SIM de finales de la dictadura de Trujillo y los temores de que puedan violarse las garantías que el artículo 44 de la Constitución dispone con respecto a los derechos ciudadanos, entre ellos a la intimidad y el honor personal.

Sin embargo, el mismo artículo 11 de la ley 1-24 manda que sean cumplidas todas “las formalidades legales para la protección y garantía del derecho a la intimidad y el honor personal”, “con las limitaciones y observaciones establecidas en la Constitución de la República y las leyes sectoriales”, subrayado en cuarto párrafo de la presente opinión.

No existe pues base jurídica para invocar la inconstitucionalidad dado que la propia ley 1-24 cumple sobradamente con la razonabilidad en la reglamentación de los derechos fundamentales, cuyo atributo es aplicado por el Tribunal Constitucional para determinar si cualquier disposición legal efectivamente garantiza que los medios guarden proporción con el objetivo, que en el caso de la ley 1-24 es la seguridad nacional.

Esta garantía es clara e inequívoca al requerir a la DNI que previo a cualquier actuación que pudiera vulnerar derechos ciudadanos o fundamentales, disponga de un mandamiento judicial autorizando la excepción, acorde a la doctrina internacionalmente aceptada de que ante urgencias o emergencias la limitación puntual de ciertos derechos individuales es considerada necesaria en aras de derechos colectivos como la seguridad nacional y el orden público.

En adición a las consideraciones jurídicas, merece destacarse que muchas de las objeciones contra la ley 1-24 publicadas en la prensa, de similar tono y contenido que las del candidato presidencial de PLD, poseen más características políticas que jurídicas, pues hacen caso omiso a las limitaciones que dispone la propia ley conforme a la Constitución.

Algunas de las objeciones de carácter político arguyen que el presidente Abinader, en virtud de la ley 1-24, quedaría facultado para usar la DNI con similares fines que Trujillo con el SIM, una avilantez insólita pues entre las atribuciones del presidente de la República según el artículo 128 de la Constitución están “dirigir la política interior y exterior, la administración civil y militar, y es la autoridad suprema de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y los demás cuerpos de seguridad del Estado”.

III. Aspectos constitucionales:

En caso de que se presente al Tribunal Constitucional alguna acción en inconstitucionalidad, dudo mucho que pueda decidirse a favor de los accionantes, pues el TC no puede pronunciar como inconstitucional ninguna ley completa sin justificar su decisión por algún demostrable vicio de forma en el trámite congresual o que cada una de todas sus partes sea inconstitucional; y en caso de normas o reglamentos porque emanen de un órgano sin facultad legal o competencia.

Tampoco puede el TC ignorar el antes referido párrafo IV del artículo decimoprimero de la ley 1-24 que reza:

Párrafo IV.- Las informaciones que se deben entregar a la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), según lo establecido en este artículo, se hará́ con las limitaciones y observaciones establecidas en la Constitución de la república y las leyes sectoriales.

En todo caso, los accionantes tendrían que solicitar al tribunal una sentencia interpretativa o aditiva, que en las circunstancias no es la mejor manera de solucionar el impasse político-jurídico en cuestión.

La propia Constitución en su artículo 4 dispone que los encargados de cada uno de los tres poderes del Gobierno es independiente en el ejercicio de sus funciones, responsable y no puede delegar sus atribuciones, determinadas sólo por la propia Constitución y las leyes; por lo que la DNI como órgano del Poder Ejecutivo está facultada para velar por la seguridad nacional y todo lo que entraña esa obligación legal, incluyendo evaluar cuándo la urgencia o estado de necesidad determinan que se requiere alguna excepción o interrupción temporal de ciertos derechos de determinadas personas.

Aparte de lo anterior, el artículo 23 de la Constitución dice:

Artículo 23.- Pérdida de los derechos de ciudadanía. Los derechos de ciudadanía se pierden por condenación irrevocable en los casos de traición, espionaje, conspiración; así́ como por tomar las armas y por prestar ayuda o participar en atentados o daños deliberados contra los intereses de la república.

Esto distingue dos causas distintas. La primera es “por condenación irrevocable en los casos de traición, espionaje, conspiración”, en que media una decisión judicial en firme; la segunda, sin necesidad de dicha condenación irrevocable, “como por tomar las armas y por prestar ayuda o participar en atentados o daños deliberados contra los intereses de la república”. Si bien los derechos fundamentales son más amplios que los derechos de ciudadanía descritos en el artículo 22 de la Constitución, la distinción entre ambas maneras de perder los derechos de ciudadanía indica que el legislador constituyente, igual que en versiones anteriores de nuestra Constitución, reconoce que pueden darse situaciones en que el cumplimiento de las obligaciones de seguridad nacional conduzca a la suspensión o pérdida temporal de derechos sin mediar una decisión judicial, como por ejemplo cuando en el curso del cumplimiento de sus responsabilidades la DNI esté en el proceso de alguna investigación o ante amenaza inminente a la seguridad nacional.

En cuanto a lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución con respecto al derecho a la intimidad y el honor personal, como parte de los derechos fundamentales, el numeral 3 del artículo 44 dispone la excepción según el subrayado siguiente del texto íntegro del citado numeral:

3.- Se reconoce la inviolabilidad de la correspondencia, documentos o mensajes privados en formatos físico, digital, electrónico o de todo otro tipo. Solo podrán ser ocupados, interceptados o registrados, por orden de una autoridad judicial competente, mediante procedimientos legales en la sustanciación de asuntos que se ventilen en la justicia y preservando el secreto de lo privado, que no guarde relación con el correspondiente proceso. Es inviolable el secreto de la comunicación telegráfica, telefónica, cablegráfica, electrónica, telemática o la establecida en otro medio, salvo las autorizaciones otorgadas por juez o autoridad competente, de conformidad con la ley.

Parece evidente que la inclusión de la frase “o autoridad competente, de conformidad con la ley”, para diferenciar la legalidad y validez de una autorización u orden emanada de otra autoridad que no sea un juez, se refiere a los órganos o entidades del Gobierno facultados por la Constitución y las leyes para ocuparse de la seguridad y el orden público.

A esta interpretación podría oponérsele el artículo 73 de la Constitución que reza:

Artículo 73.- Nulidad de los actos que subviertan el orden constitucional. Son nulos de pleno derecho los actos emanados de autoridad usurpada, las acciones o decisiones de los poderes públicos, instituciones o personas que alteren o subviertan el orden constitucional y toda decisión acordada por requisición de fuerza armada.

Pero la lógica lleva a concluir que cuando alguna acción es tomada contra quienes “alteren o subviertan el orden constitucional” con sus acciones o planes, las actuaciones legales de las autoridades competentes en defensa de la Constitución, del imperio de la ley, de la paz social y del orden público, no pueden ser descalificadas con el espurio alegato a priori de inconstitucionalidad.

En cuanto al numeral 16 del artículo 9 de la ley 1-24, quizás merece una frase adicional igual que el artículo decimoprimero que expresamente defina el alcance de las facultades de la DNI para garantizar la ciberseguridad de las telecomunicaciones.

Conclusión

La recién promulgada ley 1-24 que crea la Dirección Nacional de Inteligencia no contiene ninguna disposición que pueda considerarse inconstitucional, según se procuró al ser discutida y consensuada con apoyo de los partidos de la oposición y entidades privadas como la Asociación de Bancos Comerciales de la República Dominicana.

El artículo décimo de la ley 1-24, justo previo al controvertido artículo decimoprimero citado antes, reza de manera inequívoca:

Articulo 10.- Principios de actuación. La Dirección Nacional de Inteligencia (DNI) ejercerá́ sus atribuciones con apego al marco constitucional y legal vigente y pleno respeto de los derechos fundamentales, bajo los principios de eficacia, necesidad, idoneidad, especialización, proporcionalidad y coordinación.

Sin embargo, dadas las suspicacias de diversos sectores y en aras de contribuir a una mayor tranquilidad de la opinión pública, el Poder Ejecutivo podría satisfacer a la SDD mediante una modificación del artículo once para que su texto se preste menos a confusión o dudas, incluyendo provisiones particulares acerca de la previa autorización judicial. Si hubiere inconvenientes para reformar una ley recién promulgada, puede hacerse en el reglamento de la ley, pendiente de ser decretado.

En los Estados Unidos, España y otros países, las autoridades han dispuesto que en el Poder Judicial opere un magistrado o tribunal especializado para decidir de manera expedita cualquier autorización para acciones oficiales que pudieran afectar derechos fundamentales por necesidad de la seguridad nacional.

La presente opinión sustituye una similar de fecha 22 de enero de 2024 para incluir los párrafos del 23 al 29 inclusive ambos.

Todo lo anterior constituye la leal y personal opinión del suscrito tras examinar el motivo citado de la presente opinión, sujeta a ceder ante opiniones más autorizadas cuyo razonamiento convenza de lo contrario.

POR JOSÉ BÁEZ GUERRERO

*El autor es periodista y abogado.